瞿同祖先生是民国时期著名法学家，早年毕业于燕京大学社会学系。《清代地方政府》是他旅居西方期间用英文完成的一部学术著作。哈佛大学出版社在该书出版按语中评价道：“这是第一本系统、深入研究清代地方政府的专著。此前从未有过类似的著作，不论是中文、日文还是西文的。”
 

　　《清代地方政府》旨在“描述、分析和诠释中国清代州县级地方政府的结构与运作”。作者将“行政法典及政府命令规定的功能与它们实际执行的功能区分开来”，因为“法律法令并不总是被遵守，文字上的法与现实中的法经常有差距”。通过对州县官在特定社会和政治条件下遵守或超越法律执行职务行为方式的分析，作者阐释了中国古代实际行政制度和官僚行为的一般规律，其所揭示的法律文本与社会实践之冲突与悖离便是独特规律之一。
 

制度化的“陋规”
 

　　在清代，州县官仅能得到一份名义上的薪俸，到雍正时期才增加一份实质性的津贴（养廉银）。知州每年薪俸是八十两银子，养廉银则各省有别，从五百到两千两不等。但这些收入能否满足州县官的私人及公务费用呢？一个州县官的日常开销主要有以下几项：一是养家糊口的基本生活费；二是聘请幕友、长随的费用（幕友、长随属于官员的私人僚属，国家不承担其费用）；三是摊捐（指令性捐款），即在政府经费不足时，布政使命令州县官捐钱支持政府用度；四是填补历年亏空；五是招待上司或上级差官的经费；六是与上司衙门职员打交道时致送的各种规费礼金。仅上述六项开支，保守估计一个知县一年的支出应在五六千到一万两以上，这还不包括给上级送礼的“冰敬”“炭敬”“程仪”费用。绝大多数通过科举考试进入官僚体系的州县官家庭并不富裕，即便通过捐纳入仕的也不会贴钱做官。破解这一问题的关键在于现实制度运行中的行政惯例——“陋规”，即通过每一个可以想象的场合收费。官僚体系每一层级的成员都可以借此补充收入。虽然这种惯例是不正常的，但它仍然被承认和确立，并成为广泛接受的事实。
 

　　《大清例律》和《吏部则例》将滥用权力、贪污受贿都列为应予严惩的行为。奇怪的是，虽然法律明文禁止，但各级官员都予以默许，甚至连皇帝也睁一只眼闭一只眼。道光皇帝在一道诏书中总结：“此次议存之款（陋规费），因其相沿已久，名为例禁，其实无人不取，天地不然。”在另一份诏书中，他写道：“上司心知通省官吏莫不皆然，岂能概行纠劾，遂阳禁而阴纵之。”既然陋规难以避免，政府能做的仅仅是将陋规制度化，这总比全由地方官员各行其是要好。道光皇帝登基不久就曾试图控制索取陋规的行为。然而，许多官员认为将陋规公开化、合法化极为不妥，反对这一旨意。皇帝最终也承认自己对行政和社会实际尚不了解，随后发布诏书取消了成命。
 

　　当然，默许陋规存在并不意味着州县官可以为所欲为。事实上，收费额度不得不受当地惯例的规约和限制。如果州县官巧立名目收取过高的陋规费，当地百姓会拒绝交纳，严重的还可能演变为动乱。如常见的陋规“火耗”是向纳税人加收熔铸费，以补偿银子在熔铸过程中的损耗。康熙曾对一巡抚说，如果州县官在正常税收额度上加征一成“火耗”，是可以容许的。该巡抚答道：这是皇上的恩典，只是不能公开告诉州县官这种做法是许可的。现实中仅加征百分之十作为火耗的州县官常被认为是清官，尽管这些费用最终都被分摊到底层百姓身上。
 

　　陋规这种违反法律的惯例为何能得到官僚体系的默许长期存在呢？首先是文本制度不合理。清代财政的基本原则是每一类支出由一项确定的税源去满足；特别资金被指定给政府的特定用途。如果没有特定资金去供给特定费用，官员就不得不寻找其他途径筹集。州县官的各项支出是刚性的，其总额与实际收入的差距达到五倍以上。官僚体制要正常运行，除了架空法律，通过陋规收费，别无选择。中央国库无力支撑庞大的地方政府开支，也只能默许陋规存在。其次是权力强于法律。法律只是统治者的治国工具之一，和打仗用的刀斧一样，本身没有权威。皇帝口含天宪，诏令可以朝令夕改。州县官只是中央在地方的“代理人”而已，唯有上级权力是可以随时取消州县官“代理权”的有效手段。三年一次的“大计”考绩，州县官的评估报告由他们的直接上级写出，最终呈交吏部，而这将决定他们的仕途沉浮。故只有上级官员有意规制的事项才能引起州县官的重视。当缺乏上级官员的执行意图时，禁止陋规的法律文本就失效了。
 

衙役贪赃的规制
 

　　清代律例规定，监督衙役的责任在州县官。如果纵容衙役长期留职、操纵衙务、充当贿赂中介、包揽诉讼、诬告良民或受财放盗等，州县官将受到革职处罚。对衙役受贿疏忽不察者，处罚轻则罚俸，重则降级。州县官如对捕役与盗贼勾结分赃之事疏忽不察，将受到降二级调用之处罚，等等。法律文本对衙役的规制是全方位的。
 

　　但条文的规定是一回事，法律的实施又是一回事。衙役总是竭力从他们逮捕和传唤的人身上榨取钱财，被传唤者往往还没到公堂就已经倾家荡产。不仅凶手或嫌犯之家被索取钱财，连居住在现场二三十里以内的富户都成为敲诈目标。如果这些富户不愿意出钱，就会被诬告牵扯进该命案。衙役们延长嫌犯囚禁班房的时间，夏日暴晒、冬日奇冷，直到同意交钱为止。普通民众对衙役的盘剥只能逆来顺受，即便是地主之家，若没有政治地位保障，也时刻处于危险之中。
 

　　对衙役的规制只能寄望于州县官的清明。然而，州县官对衙役的规制却很少依照法律，而多采取私人的方式，如对他们态度严厉，不允许他们与长随来往。同时尽量减少衙役滥用职权的机会，如印制一些关于拘捕传唤的规定，勒令衙役在规定时间内将嫌犯或证人带到县衙。有些州县官曾试图同时派出几名衙役去执行拘捕传唤，以便互相监督。但事实上，派出更多衙役意味着勒索更多的钱财，州县官无奈只能派出一二名衙役减轻百姓负担。
 

　　从州县官绞尽脑汁的努力来看，法律文本的各项规制并未奏效。因为权力的实际分配和运行不是依照法律，而是官僚权力。授权的规定载入文本是简单的、一次性的，权力的运行却是复杂的、变动的。州县官在文本上有完整的地方治权，但其个人精力、能力有限，分权或授权不可避免。州县官的权力分散到衙役、幕友、长随身上后，突出问题就是对权力运行的监督。显然，州县官不可能仅凭自己的一双眼睛盯住手下成百上千的衙役。于是只能对大量难以避免的贪赃行为视而不见了。特别是对衙役贪赃的制度性惩处，法律往往规定州县官也要同时降级、革职。故明智的做法是将这些事件纳入私人化渠道处理，避免自己牵连受罚。因此，无论法律文本如何规定，州县官都无法产生管束衙役的源动力。州县官工作的源动力只是仕途进步，一支忠诚的衙役队伍又是保证公务运行和生活优游的必备，衙役的贪墨因之被视为奖赏就不足为奇了。
 

有限的政治参与
 

　　法律与现实的冲突与悖离，根源在于权力的分配不是依照法律。法律只是对既有和变动后的权力进行文本确认，故本身毫无权威，除非统治者想赋予其权威。实践中，权力运行严重偏离法律文本，重要原因之一是民众缺乏政治参与。“在今天以前，任何朝代任何形式的治权都是片面形成的，绝对没有经过人民的任何形式的同意。”（吴晗语）
 

　　有限的政治参与体现为日益庞大的文化精英群体和封闭官僚群体的矛盾。按照艾尔曼的观点，文化精英是“通晓经典的文人”，他们所受的教育是阅读、解释，甚至背诵将在科举考试中使用的经典文本，这些文本崇尚道德教化和以天下兴亡为己任的政治伦理。但科举考试的通过率极低，于是他们凭借自己对法律和官场的熟悉，应聘担任州县官的刑名幕友（师爷），代州县官起草各类文书，为案件裁判提供专业意见。通过这一途径，他们在一定程度上实现了政治参与，但始终无法获得官方特殊社会地位认证，贪赃枉法成为了弥补他们仕途缺失的重要报偿。
 

　　在普通民众层面，虽然统治者极力推行道德教化，但这些动听的文明和道德基本停留在理论层面，很少有人会当真。如中央政府规定每月两次的乡约讲习制度，宣讲皇帝圣谕（敦孝悌以重人伦、笃亲族以昭壅睦、和乡党以息争讼等），只有极个别州县官真正推行过，仪式举行时多数人都在看热闹。因之，民众既不关心脱离政治实践的空洞道德说教，也没有政治参与渠道对官僚集团形成压力，对法律实施的影响更是微乎其微。
 

　　有限政治参与导致法律文本与社会实践脱节，是清代中国迈向近现代时面临的一个内生性问题。在既有体制下所有官僚集团都获得了最大的回报，唯一的例外是普通百姓。所以，尽管有冲突，各级官僚却没有兴趣去改变现状，这保持了社会和政治秩序中的稳定性。这种稳定性只有当民众的不满激烈到足以升格为公开暴动时才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为有效的反抗行动，现状就仍将维持下去。