按立法要求完善增值税制度

发布时间：2018-08-23 作者：杨志勇

    进一步深化增值税改革，需要在全面试点中完善增值税制度，为增值税立法创造条件。

    增值税来到世界上不到70年，却已风靡全球。大国中除美国由于政治原因不开征之外，几乎都已开征。全球有160多个国家开征增值税。增值税对增值额课税，与传统的商品税相比，对经济效率的扭曲最小。中国在改革开放初期就引入增值税。历经不同阶段的发展，增值税取代了产品税和营业税。特别是，2016年5月1日开始营改增全面试点，标志着现代增值税制度在中国迈出最为重要的一步。进一步深化增值税改革，需要在全面试点中完善增值税制度，为增值税立法创造条件。增值税立法，旨在形成一种较为稳定的现代增值税制度。因此，增值税立法不是简单地将暂行条例改为法，而是在对增值税制度完善的基础之上立法。

    营改增处于试点阶段，是因为现行增值税制度尚有改进空间。营改增试点方案较多地考虑税负因素。关注纳税人负担的思路适应社会各界减税诉求，且与积极财政政策的要求一致。在实施中，具体方案历经多次变化，先是重视对个体的减税（具体企业的减税），后是转向行业减税（行业税负不增加），最后发展到全面减税。营改增试点之初就新设11%和6%两档税率，而不是简单地套用17%和13%的既有税率，可见减税之政策意图明显。全面推开试点之后，新增不动产进项税额可以抵扣。考虑到不动产所涉进项税额大，这是重要的减税举措。不动产进项税额可以抵扣意味着增值税改革走完了从生产型转为消费型的最后一步，是消费型增值税制正式形成的标志。2018年确定增值税三档税率并两档的改革方向，2018年5月1日开始将17%和11%的税率分别下调1个百分点，都是减税力度较大的举措。

    营改增试点较多地考虑了改革前后的税负比较，在不增加税负的前提下设计具体改革方案。这一改革思路保证了营改增的平稳进行。按照进一步深化增值税改革的要求，增值税的现代化需要考虑税制自身的合理性问题，对一系列问题作出回答：增值税的增值额如何确定？为什么同样构成成本费用的工资不能抵税？金融业务的增值额如何确定？金融业务课税与免税应该如何区分？

    增值税要真正成为一个中性的税种，理想状态是只有一个税率。多税率不利于税收效率目标的实现。不同行业不同税率让分工不同的企业面对不同的税负，影响分工组织方式，进而难免影响现代化分工。当前增值税税率有三种，包括16%、10%和6%，此外还有小规模纳税人3%的征收率以及临时过渡的1.5%和5%两档征收率。增值税多税率设计在执行中会遇到行业界限模糊和商品转移定价难题，与增值税制度的现代化要求不一致。不同行业适用不同税率，行业归属不同就意味着税负不同。转移定价会让生产组织形式不同的企业税负分布不均，从而扭曲经济效率。目前，选择多个税率和征收率有特定的原因，但应努力创造条件，让增值税税率的设计更符合现代增值税的要求。综合考虑，中国增值税税率应只包括一档基本税率、一档低税率以及一档针对小规模纳税人的征收率。17%和11%税率分别下调1个百分点，意味着中国已沿着税率三档并两档的改革方向迈出了重要的一步，未来需加快改革。理想目标应该是10%和5%两档税率以及2%一档征收率（由于增值税税率下调，征收率相应从3%下调为2%）。增值税是中国第一大税种，降税率对税收收入的影响必须充分考虑，分步实施可最大限度地减轻减税的冲击。2018年可考虑将16%和10%的税率再分别下调1个百分点，以更好地落实中央的减税降费政策。

    增值税制度设计需充分考虑税负转嫁与归宿问题。谁负担税收是重要问题。有人认为，增值税是一种价外税，可层层转嫁，因此不必考虑增值税的税负问题。这种认识失之偏颇。现实中，企业对增值税税负反应敏感，从事实上说明税负转嫁机制不一定那么顺畅。企业关心增值税税负，更关心税后资本回报率。无论哪个税种，不管是以价内税，还是以价外税形式表现，都只是一种技术处理。在利润确定之前，所有的税收对企业来说都是成本费用。降低税率与税制结构的优化可以联系起来。党的十八届三中全会要求逐步提高直接税比重。一方面要更加重视直接税的作用，另一方面要在间接税的全面减税上有所体现。简并税率的同时降低税负是必要选择。

    增值税税率的确定，还要考虑税制的国际竞争力问题。欧美国家增值税税率相对较高，但增值税税负水平的比较不宜舍近求远。中国没有必要和遥远的欧洲进行税负比较。中国处于亚太地区，增值税税率水平的确定应充分考虑周边国家和地区的情况。这一地区税率多数不超过10%。出口商品零税率与消费地课税国际惯例是一致的。现实中，出口退税率的多次调整，对企业来说是税负不稳的表现，会严重影响企业的回报率。这种状况需要改变，出口商品和服务零税率应在增值税立法中得到体现。

    中国的增值税实际上是一种商品和服务税。覆盖面广的增值税可以最大限度地发挥增值税的中性作用。服务业征收增值税已迈出重要的一步，如何让增值税能更好地同时适应制造业和服务业的需要，需要在实践中不断探索。随着技术的进步，一些新问题越来越突出。例如，数字经济的兴起带来的不仅是一国内部的征税难题，而且涉及跨国税源问题。增值税在很大程度上是现代工业文明的产物。增值税最终会走向哪里？是增值税立法之前需要充分考虑的问题。

    作者系中国社会科学院财经战略研究院研究员，财政研究室主任。

原文标题：按立法要求完善增值税制度

原文来源：中国税务报