正确发挥人大主导作用 切实保证地方立法质量

发布时间：2018-08-31 作者：魏文通

    习近平总书记在党的十九大报告中要求：“发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用，健全人大组织制度和工作制度，支持和保证人大依法行使立法权、监督权、决定权、任免权”。人大“主导”立法，是新时代立法体制和人大制度的进一步健全和完善，是立法工作的遵循准则。笔者结合巴中市地方立法工作实践，对如何正确发挥地方人大在地方立法工作中的主导作用有以下几点思考。 

    科学理解人大“主导”立法的含义。“主导”，是指“决定并引导事物发展方向”。在政治社会生活中具有明显的行政特点，这是不是超越了人大自身权力的边界呢？回答是否定的。不能把“主导”片面理解为指挥与执行、领导与服从的关系。人大“主导”立法，是不断健全人大及其常委会在立法工作中发挥主导作用的体制机制，是完善人大制度的内在要求，是宪法赋予人大立法权的必然要求，也是解决部门利益影响立法等问题的关键环节。其“主导”的含义是要在“立项、起草、审议、修改”等各个环节，发挥人大及其常委会的主导引领作用，切实加强立法工作的组织协调，积极推动立法规划和立法工作计划的落实。应当从四个方面去理解：一是把握立法决策主导。在党委的领导下对立法工作进行通盘考虑、总体设计，主要是抓好立法项目征集，立法项目论证，哪些该立，哪些不该立，避免久议不决。二是把握立法进程主导。合理配置立法资源，牢牢把握立法起草、立法进程，督促政府有关方面及时起草法规草案，对起草单位明确立法宗旨、基本思路和原则，并及时就起草中的重点、难点问题加强指导，协调各方，妥善解决立法过程的重点难点问题。三是把握合法性、合理性、规范性主导。组织调查研究、考察论证、第三方评估，在修改、审议过程中，剔除政府的部门利益倾向，根据最大多数人民的利益，敢于抉择，善于抉择，在矛盾的焦点上“划杠杠”。四是把握人大代表参与主导。人大利用其自身优势，发挥人大代表在地方立法中的作用，建立和完善人大代表参与地方立法的工作机制，使地方法规真正反映人民的意志和人民的根本利益这一本质要求。 

    人大主导立法必须坚定不移地坚持党的领导。中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国共产党的领导是人民当家作主和依法治国的根本保证。法，国之重器。地方立法，是地方党委主张的重要实现形式，也是地方党委对地方领导和地方治理的重要工具。人大在立法中的主导作用，是在党的领导和支持下的主导作用，越是坚持党的领导，就越能有效地发挥人大的主导作用，越能有效地进行地方立法沟通协调，推动地方立法进程。巴中市的地方立法工作一开始就得到了市委高度重视，从立法规划、年度计划、重要问题解决到目标考核，市委始终加强了对立法工作的领导，坚决支持人大主导立法，为发挥市人大及其常委会在立法工作中的主导作用提供了坚实保障，推进了地方立法工作不断取得新成绩。实践证明，党的领导是人大主导立法的根本保证。在地方立法工作中，遇有重大立法决策事项，尤其是社会高度关注、各方面意见分歧较大、无法协调形成共识、利益博弈难以平衡的问题，应由人大常委会党组向党委请示报告，由党委决策。 

    人大主导立法必须处理好政府及其部门依法参与立法的关系。发挥人大在地方立法工作中的“主导作用”与发挥政府及其部门在地方立法工作中的“重要作用”不是矛盾的而是统一的，健全人大主导立法体制与改进政府立法制度不是矛盾的而是相辅相成的。人大立法要做到有所为有所不为，要科学界定人大与其他立法参与主体的关系，关键是要充分尊重其他主体在不同立法环节中参与立法的职权，对法规草案涉及的管理体制、职责分工、机构编制、预算安排等存在重大分歧的，认真研究、协调解决，有的问题可以让政府先行协调，提出方案，有争议的由人大党组向党委请示报告，由党委决策。“主导”不同于“领导”，不同于“决策”，也同样不同于“包办”。人大主导立法绝不是由人大大包大揽，应该充分发挥政府及其部门具有的行业、专业和实践优势，承担起有关地方法规的起草工作。即使应由政府及其部门起草的，人大也要参与起草工作，深入调查研究，掌握社情民意，吃透上策下情，找得出问题，说得出理由，把得住关口，为审议取得主动权。巴中市人大常委会正确处理人大与政府及其部门的关系，地方立法工作得到了各级政府和部门的通力配合和广泛支持，政府和部门参与立法积极性很高。 

    人大主导立法必须坚持正确的立法导向。地方立法要科学合理地设计好各项制度，正确处理好权、责、利的关系，实现权力与责任、权利与义务的统一，既不能由部门左右甚至主导立法，通过立法来扩权、确权、固权，谋取部门利益，又不能无视政府管理需要，只是一味着眼于削权、限权、控权。简而言之，就是既要确权又要立责，既要赋予行政机关必要的权力和手段，又要加大监督力度、明晰法定责任，避免逐利避险、争权推责、以法代政、以法怠政。同时，要最大限度维护人民的根本利益，努力使每一项立法都能体现和尊重人民的主体地位，维护人民的根本利益。巴中市人大常委会在《巴中市城市道路交通秩序管理条例》等立法过程中就很好地坚持了立法导向，明确了行政管理部门和行政管理相对人的责、权、利，既严格监管又切实维护了群众利益。 

    人大主导立法必须提升民主立法水平。要积极推进开门立法，充分发挥人大代表作用，积极推进代表议案和意见建议转化为立法规划计划，广泛征集立法项目，拓展立法过程中人大代表参与立法的广度和深度，邀请专业特长、职业特点突出的人大代表参加立法调研、论证、听证等活动。完善人大代表列席常委会会议、专门（工作）委员会会议制度，扩大列席范围；完善公众参与立法机制，扩大公民有序参与立法。要进一步全面及时地公开地方立法信息，积极搭建各种交流平台，公布法规的立法背景、法规中拟解决的重点问题、拟采取的立法措施等内容，公开征求公众对立法工作和地方法规草案的意见和建议。要及时回应各种意见和建议，充分调动公民支持地方立法工作的积极性，使各方诉求能够充分得到表达、各方利益充分得到反映。要建立健全政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织参与立法的相关机制，扩大参与主体，拓宽参与途径，增加参与实效，不断提升民主立法水平。 

    （作者为巴中市人大常委会主任、党组书记） 

原文标题：正确发挥人大主导作用 切实保证地方立法质量

原文来源：四川人大网