环境犯罪生态恢复裁判改革为何“降温”

发布时间：2018-09-19 作者：赵大杰 杨轩 蔡亚淋

    编者按

    实证研究发现，相对于之前各地普遍适用的环境犯罪生态恢复裁判改革举措，目前在司法实践中开始“降温”。为此，小编主张：

 

    1.构建环境刑事案件的非刑罚性处置措施体系。针对目前改革热点生态恢复裁判中存在的“同案不同判”甚至“合理不合法”现象，提出应将恢复性审判嵌入非刑罚性处置措施制度下思考，通过刑法修正案的立法形式，将司法实践中有关“承担生态恢复责任”的成功做法吸收到现行刑法第三十七条中。

    2.细化环境刑事案件中“附条件不适用刑罚”的适用条件。针对非刑罚性处置措施适用条件中的“不需要刑罚处罚”可能带来强制力不足的情况，创设“附条件不适用刑罚”。根据恢复义务的具体措施确定合理宽限期，在宽限期内犯罪人不履行义务或者履行义务不符合条件的，仍应对其适用刑罚处罚。

    3.创设刑罚处罚与非刑罚性处置措施同时适用的体系建设，并以此完善我国的刑事责任承担体系；为规范破坏环境资源案件量刑草拟了《量刑指导意见（建议稿）》。一方面为环境刑事案件中恢复性裁判改革提供理论支撑和制度支持，另一方面试图改变我国非刑罚性处置措施在实践中的长期虚置状态。
　
    为实现打击破坏生态的违法行为和生态保护修复的双重目的，各地法院在环境刑事领域展开恢复性司法裁判，卓有成效。

    小编选取了福建、四川、江西、云南、江苏五个地方2016－2018年生态恢复裁判实践作为样本（中国裁判文书网）进行分析后发现，环境犯罪案件中恢复裁判适用并不广泛，与之前各地的如火如荼的改革热度形成鲜明反差。

    从生态恢复裁判的运行范式不统一分析出，其作为一项“实践先行”制度，最大的问题在于法律依据不明，定位不清。

    小编认为，在对多种制度分析论证后，提出非刑罚性处置措施是最适宜为生态恢复裁判提供规范支撑的制度，并为生态恢复裁判如何“嵌入”非刑罚性处置措施提出一些建议。

 

    一、现状：生态恢复裁判“合理不合法”样态分析

    （一）问题的提出：改革“升温”与实践“遇冷”的反差

    五地法院2016年1月1日至今（截止2018年7月13日）共计判处破坏环境资源保护案件9664件，其中仅有1248件环境刑事案件适用了恢复性裁判方式，适用率为12.91%，其中二审适用率仅达到4.53%。

    样本中的五地法院同期环境资源犯罪中被判处三年以下有期徒刑、管制或者拘役的案件达到84.92%，而犯罪金额在5万元以下的案件为76.87%，可见大量轻刑环境犯罪并未适用恢复性审判，与生态恢复裁判之目的相悖。而这五地开展生态恢复裁判较早、适用范围较广，可推知全国范围内生态恢复审判的适用率更低。

    小编在上述样本中随机抽取了106起案件进行逐一分析发现，实践“遇冷”的原因是多样化的，如适用范围窄，主要适用于涉林犯罪；恢复性措施单一，以缴纳修复金为主；执行监督主体不统一，缺乏可执行性等问题，但根源性问题在于生态恢复裁判缺乏法律依据，定位不明，导致法官想用“不敢”用，或者不知道该怎么用。

    （二）合理不合法：有待实践先行，完善立法

    生态恢复裁判无论以刑事和解为依托，还是立足于刑事附带民事诉讼赔偿模式，或是以刑事令状直接确认处罚措施，均缺乏周延的法制化条件，存在一定程度的“不合法”。具体表现在：

    1.生态恢复裁判运行模式不统一

    ――刑事令状式：在不通过刑事附带民事诉讼程序的情况下直接在刑事判决主文中明确环境恢复的具体措施的内容和要求，样本中有25%案例适用此种方式，并非实践中主流模式。如陈洪金非法占用农用地罪案件中，法院在裁判主文中明确陈洪金犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑后，责令陈洪金在判决生效后二年内在其非法占用林地内种植水源涵养林树种500株，并保证成活率不低于80%。

 

    ――刑事和解式：对环境破坏人与受害人已经达成恢复环境的和解协议或者环境破坏人已实际缴纳生态修复金、生态保证金的案件，法院在裁判文书的说理部分进行表述，对事实进行认定，作为减轻或从轻处罚的量刑情节。59%案例选择了此种方式，是目前恢复性审判适用的主流方式。

    ――附带民事诉讼式：检察机关提起公诉的同时，由检察机关或者产权人提起附带民事诉讼，要求环境破坏人承担损害环境的民事责任，16%案例采用此种方式。如连云港市海州区人民检察院诉被告人张某非法采矿罪，公诉机关作为附带民事诉讼原告提起附带民事诉讼，要求张某承担非法开采花岗岩造成的生态损害的修复费用20万余元，法院支持了该项请求。

    2.法律依据不统一

    ――不同模式交叉适用法条。除去每类模式均适用的具体罪名、犯罪主体、刑罚种类等法条，适用刑事和解、附带民事诉讼、刑事令状等主要依据是《刑法》和其他非刑事法律中的相关条款。

 

    ――相同模式适用法条不同。以令状式判决为例，有的判决以《刑法》第六十四条为依据，有的以《刑法》第三十七条为依据，还有的同时采用以上两条。在附带民事诉讼判决中也存在类似情形。总体看法条适用情况不统一，没有形成统一认识。

    3.协助执行监督部门不明

    普遍存在生态恢复裁判定位不明，其协助执行、监管机构也不同。在96起案件中明确了恢复措施，其中36件未明确执行单位。但在明确恢复措施与执行监督主体的案件中，确定的执行主体差异较大：

    一方面，运行模式不同带来的强制执行效力肯定不同，刑事和解模式下的恢复措施缺乏强制执行效力，附带民事诉讼确认的民事责任要求法院执行时，由于法院缺乏相关专业知识，难以达到理想的执行效果；

    另一方面，由于缺乏统一、明确的制度，亦缺乏相应的执行程序规范，生态恢复裁判执行效果如何，取决于当地法院的主观能动性及与政府的沟通协调程度。

    二、困惑：现行生态恢复裁判方式定位之惑

    生态恢复裁判无论是通过刑事和解获得酌情从轻、减轻刑罚，还是立足于附带民事诉讼赔偿模式，均缺乏周延的法制化条件，这也是生态恢复实践“遇冷”的根本原因。目前生态恢复裁判的各类运行模式存在以下问题：

    （一）刑事和解制度

    1.刑事和解制度适用范围有限。2012年修正后的刑事诉讼法将刑事和解范围限定在自诉案件、因民间借贷引起的可能判处三年以下有期徒刑的刑法第四、第五章规定的罪名，或者渎职犯罪以外可能判处七年以下有期徒刑的过失犯罪中。

    也就是说破坏环境资源案件中仅有可能判处七年以下的过失犯罪才有可能适用刑事和解。

 

    一方面，一些环境刑事案件不属于过失犯罪或被告人可能被判处七年以上，但同样有修复的必要，如司法大数据平台统计数据显示，2016年1月1日至2018年7月13日全国的破坏环境资源一审、二审案件中有1.80%的案件被告人系法人或非法人组织，单位生产经营活动造成的环境污染通常比较严重，但企业有能力进行环境修复，此类案件应责令企业承担生态修复责任。

    另一方面，刑事和解要加害人与被害人达成一致协议，大量环境刑事案件涉及公共利益，仅靠被破坏资源的产权人的意思表示能否作为酌定量刑情节值得斟酌，于是大量涉公共利益的环境刑事案件被排除在此种模式之外。

    2.量刑“优惠”悖论。按照多数法院采取的生态恢复裁判模式，双方达成的“补种复绿”协议可以作为被告人的悔罪表现对量刑产生实质性影响。这种模式的问题在于：

    一是难以保证量刑规范化。林木生长需要漫长周期，且有存活概率，在补种执行效果呈现前进行量刑，在刑罚原理上无法自圆其说，难以达到罪责刑相适应；且现行环境刑事案件中“补种”作为量刑情节缺乏规范文件指引，在实践中依靠合议庭“拍脑袋”决定，无法保证量刑的规范化和一致性。

    二是协议缺乏强制性和规范性。把被告人自愿履行恢复义务作为量刑情节从轻或减轻处罚，环境能否得到恢复依赖于被告人的“自愿”，不具有强制性，实施难度较大；且恢复义务应达到什么标准，协议的执行监督主体、执行效果评估均缺乏相应规范，随意性较强。

    三是可能助长被害人过高的赔偿主张。在适用修复金的情况下，如果在司法中考虑被害人谅解的因素，实质上是在助长被害人借助刑事司法的威力获得高于法定赔偿标准的利益，违背公平原则。

 

    （二）附带民事诉讼之局限

    1.启动程序过度依赖受害人。第一，由于环境资源案件法益的复杂性，被害人的确定存在“人类中心主义说”和“生态中心主义说”两大主流观点，存在争议。第二，在环境资源产权不清的情况下，或者受害人怠于行使权利，法院无法主动判决犯罪人承担生态恢复责任。第三，当产权人与犯罪人竞合时，难以通过刑事附带民事诉讼解决恢复生态环境的问题。

    2.附带民事诉讼的损失范围为“经济损失”。一般认为仅弥补物质损失，而对被害人的精神损失无法进行赔偿。

    （三）刑事令状式缺乏法律依据

    能否在裁判主文中明确被告人的生态恢复义务存在争议，实践中适用该种方式的并不多。

    1.司法命令是刑事司法中的“新生事物”。根据《刑法修正案（八）》的表述，当前在缓刑中使用的司法命令均为不作为义务的禁止性司法命令，能否用司法命令为犯罪分子设定作为义务？刑法上没有明确规定，在其他刑事领域也没有先例。“法无明文规定不处罚”是罪刑法定原则的内容之一，也是我国刑事审判中的重要原则。目前刑事法律中对“补种复绿令”“管护令”的性质、效力均未规定，适用存在障碍。

 

    2.适用恢复原状、赔偿损失的法律障碍。有的法院适用《刑法》第六十四条规定，即对犯罪分子违法所得财物应予以追缴或责令退赔，但该条的规定主要是如何解决退赔财物的问题，与环境犯罪中的恢复原状、赔偿损失明显不同，在司法层面无法当然地扩展适用到生态恢复裁判中。

    3.免予刑事处罚案件适用恢复原状、赔偿损失的法律障碍。《刑法》第三十七条规定的非刑罚性处置措施也仅适用于对于犯罪情节轻微不需要判处刑罚的，可以免予刑事处罚的情形，更不能与主刑、附加刑同时适用。

    三、对策：生态恢复之非刑罚处置措施运行模式构建

    小编认为，要将非刑罚性处置措施拓宽到与刑罚处罚同时适用，需要理念的变更以及相应程序制度设计，这是一个长期的过程，故短期内应对现有规则进行调试，完善免予刑罚处罚时环境刑事案件中非刑罚性处置措施的适用。

    （一）短期规则调适：免予刑罚处罚时非刑罚性处置措施的完善进路

    1.基本原则。建议启动修正刑法的立法程序，即全国人大常委会通过《刑法修正案》的形式，对现行刑法第三十七条的非刑罚性处置措施增加“承担生态恢复责任”，将司法实践中的成功做法吸收到国家的基本刑事法律中，解决生态恢复裁判中“同案不同判”甚至“合理不合法”的法律适用问题。同时明确，恢复原状以社会服务形式实施，赔偿损失以生态恢复金形式实施。

    恢复标准及保证金的确定应当综合考虑以下因素：一是环境资源损失或恢复需要的金额；二是被告人的主观方面；三是仅考虑适用条件而不考虑破坏人的承担能力。

    对自然人犯罪的，以本人通过劳役恢复为原则，以赔偿损失为补充，以亲友代劳为例外；企业犯罪的，根据实际情况确定是赔偿损失或恢复原状。

    判令被告人恢复原状的，应要求其缴纳一定保证金，等恢复原状义务完成后，保证金予以退还，未完成恢复义务或完成不符合规定的，应当扣缴相应保证金。

    在法庭辩论终结之前破坏人自愿恢复环境的，可以作为悔罪表现和量刑情节，如果破坏人不愿意恢复环境或恢复环境不符合条件的，法院可以根据需要直接对破坏人科以非刑罚性处置措施。

 

    2.创设附条件免予处罚。建议把非刑罚处置措施适用条件中的“不需要刑罚处罚”变更为“附条件不适用刑罚”。根据恢复义务的具体措施确定合理宽限期，在宽限期内犯罪人不履行义务或者履行义务不符合条件的，仍应对其适用刑罚处罚。

    3.增加非刑罚性处置措施种类。建议根据环境犯罪的特点，有针对性地要求破坏人停止侵害（禁止从事某种行为或行业）、排除妨碍、恢复原状、赔偿损失、管控风险等等。

    可借鉴国际组织和国外立法、司法对恢复环境原状的环境刑罚辅助措施，如在美国的卡迪尼尔案中，法院要求犯罪公司在缓刑期间负责把该公司倾倒加仑磷酸而毁坏的沼池恢复成原样，并对雇员进行环境法知识培训。

    主要包括：一是停止侵害，限制从事相关职业活动，避免损失扩大。二是恢复原状，要求破坏人对其所造成环境损害采取补救措施，探索“补载补种”以外的恢复措施，确立净化水质、回填砂坑、复垦土地、增殖放流、投放鱼苗等其他措施。三是赔偿损失，对其造成的环境损害予以赔偿，损失的计算应委托第三方机构进行鉴定。四是管控风险，对被恢复的环境进行看护，以确保环境得到恢复。

    4.文书签发。可参照适用2011年全国人大常委会通过的《刑法修正案（八）》中增设对适用缓刑人员可以适用“禁止令”的立法例，启动修正刑法的立法程序，建议增加“设定义务令”，使法院在判决主文中明确破坏人承担恢复环境的义务，义务中明确社会服务的地点、恢复期限、应达到的目标、协助监督执行机构；采用赔偿性修复方式的，通过专业评估机构测算出修复费用，明确修复金额、缴纳期限、缴纳账户等。

 

    （二）长期体系构建：非刑罚性处置措施与刑罚处罚叠加适用的制度衔接

    1.量刑。在法庭辩论终结前被告人已经履行完毕的恢复义务可以作为其量刑情节考虑，在法庭辩论终结后法院判令被告人承担的非刑罚性处置措施，应当是被告人承担刑事责任的一种方式，它不再作为量刑情节。但是根据罪责刑相适应原则，犯罪的社会危害性与犯罪人的人身危害性应当与处罚轻重的量具有对价性，刑事责任承担多样化为罪责刑相适应赋予新的内涵，处罚不仅包括刑罚处罚，也应当包括非刑罚性处置措施，故判处了非刑罚性处置措施后，势必会相应减轻主刑、附加刑。这种减轻裁量应依托以正当程序为核心的制度设计，建议以《最高人民法院关于常见犯罪的量刑指导意见》颁布破坏环境资源案件的量刑指导意见，避免刑事司法裁量权的异化和滥用。（见附件）

    2.执行。（1）依托社区矫正制度。被判缓刑或假释时，法院可命令破坏人被判处缓刑、假释的同时进行社会劳动，作为假释考察内容。如果不按规定恢复环境，撤销缓刑或者假释，执行原有期徒刑或未执行完的刑罚。（2）被判实刑的制度衔接。一是可判处破坏人赔偿损失，缴纳生态修复金；二是在未来考虑将非刑罚性处置措施中的社区服务与自由刑中的劳动改造相衔接，以增加其强制效力。

    余论

    目前非刑罚性处置措施不仅在理论上缺少论证，而且在实践中基本处于虚置状态。把非刑罚性处置措施作为实现环境恢复审判的方式，尚需要许多细节的考量，例如建立与刑罚体系相对应的非刑罚体系、二体系之间的衔接、恢复措施对量刑的影响、与有关部门的衔接等。小编不惮鄙陋，对环境刑事案件中的非刑罚性处置措施适用进行梳理并提出调适建议，以期能对生态恢复裁判的推广和适用提供一点帮助。
 


原文标题：赵大杰、杨轩、蔡亚淋　环境犯罪生态恢复裁判改革为何“降温”？――对刑事司法中“合理不合法”问题的法律思考

原文来源：立法网微信公众号

（立法网：赵大杰 杨轩 蔡亚淋/文）