汪自彬 滕修福：对修改选举法的几点期待

发布时间：2019-12-27 作者：汪自彬 滕修福

    2019年12月20日上午，全国人大常委会法工委发言人岳仲明在回答记者提问时，透露《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称“选举法”）将列入2020年修改计划。



    2019年12月20日上午，全国人大常委会法工委发言人岳仲明在回答记者提问时，透露《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法》（简称“选举法”）将列入2020年修改计划。对此，笔者充满期待。

 

    首先，充满期待的是基层人大代表名额将会调增。2019年10月31日，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（简称“十九届四中全会《决定》”）特别强调，要“适当增加基层人大代表数量。”笔者认为，之所以在《十三届全国人大常委会立法规划》之外，将修改选举法列入2020年全国人大常委会立法计划，就是因为要贯彻落实党的十九届四中全会《决定》这一精神。目前，全国各级人大代表约262万人，其中：全国人大代表约3000人，省（直辖市、自治区）级人大代表2万人，设区的市（自治州）级人大代表12万人，县（不设区的市、市辖区、自治县）级人大代表59万人，乡（民族乡、镇）级人大代表188万人。2010年3月, 选举法第五次修正将每一乡镇人大代表的总数限额由最高130名增加到160名，乡镇一级人大代表数有了一定程度的增加（选举法第十一条）。然而，由于近年来乡镇合并、撤镇改街道等这些区划调整因素的影响，乡镇一级国家机关总数出现减少，乡镇一级人大代表总数已出现不同程度的减少，近十年来所减少的乡镇人大代表总数不下于5万人。因此，有必要对选举法第十一条进行再修改，通过再提高代表最高限额和增加乡镇一级人大代表基数、降低每一代表所对应的人口基数，以落实十九届四中全会《决定》所要求的“适当增加基层人大代表数量”。笔者建议，修改选举法第十一条，调增乡镇一级人大代表名额的同时，县一级人大代表的名额也应有所调增。

    其次，期待选举法在以下几个方面进行修改完善。

    一是明确选举委员会的临时性和届中补选代表的机构。依据选举法第二章之规定，选举委员会作为县（不设区的市、市辖区、自治县）乡（民族乡、镇）两级人大代表的法定选举机构，依法在县一级人大常委会的领导下，主持本级人大代表的选举。至于选举委员会是否长期存在？是否负责届中的人大代表补选？选举法没有明确。2010年3月14日，选举法第五次修正通过后，由李飞主编的《<中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会选举法>导读与释义》一书，对选举委员会的机构性质作了如下解读：“选举工作完成后，选举委员会一般自行终止”。一些地方性法规对选举委员会的终止及届中补选代表已进行了规定。如2016年5月27日通过《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第十一条规定：“不设区的市、市辖区、县、乡、民族乡、镇的换届选举结束后，选举委员会即行撤销。本届人民代表大会任期内的选举工作，由不设区的市、市辖区、县、自治县的人民代表大会常务委员会和乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团负责。”笔者认为，本次选举法修改，应该吸纳地方性法规这一成熟条款，明确选举委员会的临时性和届中补选代表的机构（本级人大常委会或乡镇人大主席团）。笔者建议，选举法第二章（选举机构）可增加一条（作为第十一条）：“不设区的市、市辖区、县、自治县、乡、民族乡、镇的选举工作结束后，选举委员会即行撤销。不设区的市、市辖区、县、自治县人民代表大会任期内的代表补选工作，由本级人民代表大会常务委员会负责；乡、民族乡、镇人民代表大会任期内的代表补选工作，由本级人民代表大会主席团负责。”

 

    二是弃权后不可以另选他人应写进选举法。依据选举法第四十条和地方组织法第二十三条之规定，选民或代表行使投票选举权，可以投赞成票，可以投反对票，可以另选他人，也可以弃权。关于弃权后是否允许另选他人？选举法、地方组织法均没有明确，因此存在不同意见。第一种意见认为，弃权即表示对该项职务的选举权利的放弃，所以弃权后不能另选他人；第二种意见认为，弃权只是对该候选人是否可以当选不表示意见，不是对该职务的选举权利的放弃，所以弃权后还可以另选他人。2005年11月15日，由乔晓阳、张春生主编修订的《<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>释义及问题解答》一书释义认为：“弃权后是否允许另选他人，只是个选择问题，不是个法律问题。允许另选他人和不允许另选他人，都是可以的，都不违反本条的规定。我们倾向于第一种意见。”而李飞主编的《选举法>导读与释义》一书释义则认为：“对选票上的全部或者部分候选人名单画‘x’（应超过差额数）者，可另选其他选民。”笔者认同李飞主编的意见，赞成第一种意见；笔者认为，弃权后允许另选他人不妥。

    关于弃权后是否允许另选他人？全国人大选举办法对选举国家领导人员早有明确规定。从1993年3月第八届全国人大一次会议开始的选举办法就明确规定，弃权后不可以另选他人。以《第十三届全国人民代表大会第一次会议选举和决定任命的办法》为例，该办法第九条规定：“对选举票上的候选人，代表可以表示赞成，可以表示反对，也可以表示弃权。表示反对的，可以另选他人；表示弃权的，不能另选他人。”笔者认为，本次选举法修改，应采纳全国人大选举办法的规定，对另选他人的前提进行限定。笔者建议，可对选举法第四十条作如下修改：“选举人对于代表候选人可以投赞成票，可以投反对票，也可以弃权。表示反对的，可以另选其他任何选民；表示弃权的，不能另选其他任何选民。”

 

    三是对代表资格自行终止条款有必要进行删减。依据选举法第五十六条第二款之规定：“地方各级人民代表大会代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”而依据代表法第五十条之规定，人大代表资格终止，应由代表资格审查委员会报本级人大常委会（或乡镇人大）“予以公告”，而不是“自行终止”。因此，选举法第五十六条第二款的存在，与代表法第五十条之规定不相吻合。再看选举法第五十六条，自身条款之间存在重复多余。第一款已经明确了“代表在任期内，因故出缺，由原选区或者原选举单位补选”。该款的“故”应包括代表法第四十九条代表资格终止的七种法定情形，其中之一就是“在任期内调离或者迁出本行政区域的”的情形。而第二款又特别强调“在任期内调离或者迁出本行政区域的”这一因故出缺情形，显然画蛇添足了。笔者不禁要问，特别规定“代表在任期内调离或者迁出本行政区域的，其代表资格自行终止，缺额另行补选。”难道其他六种缺额情形就不另行补选了吗？笔者认为，选举法第五十六条第二款实属多余；笔者建议，本次选举法修改可以删除该款。（安徽省芜湖市三山区人大常委会 汪自彬 滕修福）



原文标题：汪自彬 滕修福：对修改选举法的几点期待

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　汪自彬、滕修福/文）