张天科：论人大会期制度的完善

发布时间：2021-01-04 作者：张天科

    人大会期是指人大在法定期限内有法定权力召集会议处理自己的事务的时期。会期制度就是关于人大一年内开会的次数及每次会议的开始时让和持续时问的制度。同全国人大会议基本一样，我国县乡以上人大及其常委会的会期制度包括法律所规定的各级人大及其常委会每届和每年召开正式会议或者临时会议的次数、每次会议召开与闭幕的日期、会议时间的长短、会议日程和会期的确定程序。

    人大会期是指人大在法定期限内有法定权力召集会议处理自己的事务的时期。会期制度就是关于人大一年内开会的次数及每次会议的开始时让和持续时问的制度。同全国人大会议基本一样，我国县乡以上人大及其常委会的会期制度包括法律所规定的各级人大及其常委会每届和每年召开正式会议或者临时会议的次数、每次会议召开与闭幕的日期、会议时间的长短、会议日程和会期的确定程序。

    一、我国人大会期制度的演变过程

    全国人大从1954年成立到现在，人民代表大会的会议会期有一个漫长的规范过程。刚开始市、县、乡三级人代会是每月召开一次，中间演变为每两月、每季度、每半年召开一次，后来每年至少召开一次，每年没有固定的开会时间，在“文革”十年动乱期间没有开会。

    党的十一届三中全会之后，通过拨乱反正，各级人大迅速恢复建立，每年都要召开大会，我国人民政治生活迅速步入法制化的轨道。

    1982年，彭真委员长提出会议“应该在春天召开”。

    1989年全国人大议事规则规定全国人民代表大会于每年第一季度举行。

    九届全国人大一开始，就把会议时间定在3月5日，并一直坚持到现在，几十年来每年大会开幕日期都没变过，几乎成了不成文法。现省、市、县三级人民代表大会会议每年至少举行一次，也大都在每年的一月或二月举行会议。乡镇人民代表大会会议每年举行一至两次，每年的第一次会议应在第一季度举行。

    从我国人大60多年来发展演变的历史进程看，全国各级人大每年举行会议的次数是逐渐减少的，刚开始全国、省、市、县、乡五级人代会是每月召开一次，中间演变为每两月、每季度、每半年召开一次，直到现在是每年至少召开一次。

    我国地方人代会之听以会由过去的每月一次演变为目前的每年至少一次，主要是因为人大会议的一些议题具有年度性质，有的一经规划就按计划执行，很难在半年时间内找出一个明显反映全面结果的段落作为议程、提到人大会议上讨论和决定；同时由于人大代表多为兼职，来自各行各业，居住分散，交通不便，不好组织，加上很多代表是行政事业、企业单位的负责人，各个生产战线上的工作骨干，时间和精力有限，人代会开会次数多了，难免会顾此失彼，参加会议的人数保证不了。

    鉴于这种情况，考虑会议成本、召集、议题等诸多因素，全国人大在总结地方各级人大召开会议经验的基础上，经过反复缜密的调查研究，最终通过修改组织法，将各级人代会会议确定为每年至少举行一次，每年的第一次会议应在第一季度举行；而各级人大常委会会议则是每2个月召开一次，普遍安排在闭会期间，单月或双月均可。这个规定在多数地方近年来得到了较好的遵守。这些情况表明，人民代表大会的会议会期制度是逐步走向规范和成熟的。

    二、我国会期制度的现状

    从目前实际情况看，县级以上地方各级人大会议，一般都是一年开一次，乡级人大会议一般一年开一次，有的一年开两次，有的如遇乡、镇长变动，还临时召开会议，时间长短不一，一般来说，乡镇人大的会期为1至2天，县级人大的会期为3至5天，省市人大的会期为5至7天。会议的日期，大都也是在每年第一季度，省市县三级人代会都在每年的一月或二月举行会议。而县级以上地方人大常委会一般每两个月召开一次，都在闭会期间运转。

    近年来，据有关方面调查统计，在全国3万多个乡镇人大中，1年举行1次会议的占91.9%，1年举行两次及两次以上会议的约占7.2%，1年内没有举行会议的约占0.9%。由此可以看出，地方人民代表大会会议每年至少举行一次，县级以上地方人大常委会会议每两个月至少举行一次的这个底线规定近年来在多数地方得到了较好的遵守，人大职能作用发挥还是比较好的。

    但从多年以来地方各级人大会议会期现状和运行情况看，还存在一些不规范现象和不容忽视的问题，一是会议的次数不统一，有的一年开一次人代会，六次常委会，有的开两次人代会，七次常委会，有的一年甚至连一次人代会都保证不了，特别是乡镇人大会议一般要求每年两次，一次都很难落实，县级以上人大常委会全靠领导旨意，想开了就开，不想开了就不开；

    二是会议时间不确定，人代会有时安排在12月底（如换届），有时安排在1月、2月，有的在3月、4月甚至在七八月以后，有的因为领导班子配备不到位一直拖到下半年九十月才举行，明显超过时限要求。县级以上地方人大常委会会议安排不是间隔时间太长就是太短，常委会议有安排在单月，有的在双月，有的上旬开、有的中旬开、有的下旬开，有的2天，有的1天甚至半天，随意性大；

    三是会期人为缩减，近年来，不少地方以贯彻八项规定，精简会议为由，为节省时间，降低一些会议成本，人为压缩人代会会期，目前，一些地市、县区包括有选举任务的例会只安排正式会期3天，有的甚至只安排2天时间。乡镇人大会议时间更短，一般只安排一天时间，有的只安排半天时间。这点连整个会议日程过一遍都十分困难，人代会纯粹是例行程序走过场。

    三、我国人大会期制度的完善

    从法律规定和我国人大会期制度的实施和运行情况看，现行的会期制度设置是比较科学合理和切实可行的，也是符合人大工作规律的，地方各级人大首先应该坚持，同时还要根据时代的发展变化和人大肩负的历史重任，从推动国家治理，加快民主政治建设的高度，进一步完善我国人大的会期制度。

    （一）完善各级人大及其常委会的会期制度

    法定的会期制度是人大及其常委会组成人员充分发表意见，提高会议审议质量的保证。

    根据全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则的规定，全国人大会议应于每年第一季度举行，常委会会议一般每两个月举行一次，这两个规定是人大会期制度的重要内容。但是每次会议举行多长时间，或者一年、一届人大及其常委会应当有多长的开会时间，法律却没有明确规定。

    从这些年的惯例看，全国人大会议每年都固定在3月5日召开，会期在10—15天；地方人大会议每年普遍都在1-2月举行，会期一般在5-7天；人大常委会每两个月召开一次，每年至少6次，普遍都在闭会期间。

    实践证明，这一做法是可行的，建议全国人大常委会就地方各级人大会议会期问题，在深入调查研究的基础上，通过立法形式和制定正式文件政策对地方各级人大会议会期作出具体规定；同时增加一项立法设计，在全国人大议事规则中把这个一般性的做法明确规定下来。必要时，由特定的主体提议，经大会主席团决定，可以增加会期，延长会议时间，促使各级人大会议会期制度化、规范化。

    （二）应当适当增加人大会议的次数

    关于人大会议的次数，宪法第61条规定，全国人大会议每年举行一次；“全国人大常委会议事规则”第3条规定，全国人大常委会会议一般每两个月举行一次；地方人大组织法第11条规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，第45条规定地方各级人大常委会会议每两个月至少举行一次。

    现行法律之所以规定全国人大会议每年举行一次全，国人大常委会会议一般每两个月举行一次；地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，地方各级人大常委会会议每两个月至少举行一次。就是要在保证这个底线规定的前提下，鼓励各地根据实际情况，多开一些会议，保证法律赋予各级人大及其常委会的职权依法行使到位。

    再说，地方组织法规定，地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。经五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议；经二分之一以上常委会组成人员提议，可以临时召集本级人大常委会会议。也就是说，只要经过大会主席团、人大常委会，五分之一以上代表提议，二分之一以上常委会组成人员提议，就可以增加会议次数，临时召集本级人民代表大会和本级人大常委会会议。

    只要情况允许，县乡以上地方各级人大及其常委会每年召集开会的次数可以打破常规，想多开几次都行，不受任何条件限制。原则上市县乡人代会每年1-2次，全国和省级人代会每年至少1次；各级人大常委会每年6-8次，至少6次以上。鉴于各级人大常委会每半年要对本级预算及计划执行情况进行审议监督，时间节点把握在7月份刚好，建议每次人大常委会会议安排在单月举行。

    （三）着重规范人大会议的时间

    目前有关法律和人大制度只是规定每届人大第一次会议在本届人大选举完成后的两个月内举行，其它年度人代会的例会日期和每次会议的持续时间，宪法法律均未作具体规定；对于各级人大常委会每次会议的开始时间、经历期间均未作具体规定，这是很不严肃的。因此，很有必要统一地方各级人大及其常委会会议召开时间。

    一般来说，地方换届时，采取自下而上逐级召开会议。县乡两级人大会议于1月上旬召开，设区的市级人大会议于1月中旬召开，省级人大会议于1月下旬或2月上旬召开，全国人大会议在3月上中旬召开。各级召开人代会例会时，采取自上而下逐级召开会议，先乡镇、后县区，再市级、省级。时间依次错开，避免由于会期不统一，发生错乱和不规范现象。

    关于人大及其常委会召开的时间安排，根据法律规定和人大的现实情况，参照全国人大常委会办公厅、全国人大常委法工委编写的对地方人大会议时间的答复意见：乡镇人代会会期为1到2天，县级人大的会期为3到5天，省市人大的会期为7至10天，全国人大的会期为13-15天。县级人大的会期为3到5天，省市人大的会期为7至10天；县级人大常委会的会期一般2天至4天，市州人大常委会的会期一般3天至5天，省级人大常委会的会期一般在4天至6天。

    总之，改进和完善人大会期制度是建设有中国特色社会主义新时代下，坚持和完善人民代表大会制度，实现国家综合治理，加快推进民主政治建设的有效举措。实行固定的、科学规范的会期制度是各级人大常委会依法行使职权的重要保障。

    笔者认为，当下，人大会期制度需要研究的主要问题关键在于如何规范人大及其常委会例会的会期和时间，解决民主、效率与任务之间的矛盾。现阶段，各级人大肩负推进依法治国，发展社会主义民主政治建设的任务较重，尤其是全国和省市人大的立法、修法需求量大，审议法规案，是一项精细的活动，耗时费力，往往要反复讨论，才能实现民主决策、正确决策。因此，必须恰当地安排好会期，切实提高会议质量。

    当前，比较突出的情况是地方人大及其常委会实际运作中的一个通病是会议间隔随意性较大，次数不多，会期太短，议程安排过多，重点不明确，“中心”不突出，不能说对审议质量没有影响。因此，各级人大及其常委会应从坚持和完善人民代表大会制度，推进民主法制建设的高度，从规范常委会会期制度，强化人大监督效能入手，适当延长会议的次数和时间，不断改进会议开法，提高审议监督质量，提升人大工作水平。唯有如此，才能把法律赋予的监督职能履行好，实现法定权力，充分发挥国家权力机关职能作用。

原文标题：张天科：论人大会期制度的完善

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）