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高伟:关于修改《中华人民共和国立法法》的建议

发布时间:2021-01-15 作者:高伟


    众所周知,立法法是对我国的立法体制、立法权限和立法程序作出系统规定的基本法律,该法于2000年颁布实施,并于2015年作了重要修改。党的十九大和十九届二中和三中全会以及十三届全国人大第一次会议对宪法进行了修改,深化了党和国家机构的改革。这些必然涉及到立法法的规定,包括立法指导思想、立法体制和机构等。




    众所周知,立法法是对我国的立法体制、立法权限和立法程序作出系统规定的基本法律,该法于2000年颁布实施,并于2015年作了重要修改。党的十九大和十九届二中和三中全会以及十三届全国人大第一次会议对宪法进行了修改,深化了党和国家机构的改革。这些必然涉及到立法法的规定,包括立法指导思想、立法体制和机构等。


 



 

    在此期间,由于立法法的修改未被列入议事日程,全国人大常委会相继通过了关于全国人大宪法和法律委员会职责问题的决定和关于国家监察委员会制定监察法规的决定,根据立法计划,全国人大组织法和全国人大议事规则启动了修改,两个修正草案准备提请今年召开的十三届全国人大四次会议审议。


    小编认为,立法法随着形势的发展也应该启动修改,并列入议事日程,这样才能使立法法的各项规定符合宪法。


    一、完善立法指导思想


    立法指导思想,反映统治阶级的根本利益及其在不同历史阶段的基本要求,为立法活动指明方向的理性认识和理论根据,是统治阶级法律意识在立法上的反映。


    《中华人民共和国立法法》第三条规定:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论,坚持改革开放。”


    十三届全国人大一次会议通过的宪法修正案将科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想同马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想写在一起,确立其在国家政治和社会生活中的指导地位,反映了全国各族人民的共同意愿,体现了党的主张和人民意志的统一,明确了全党全国人民为实现中华民族伟大复兴而奋斗的共同思想基础,具有重大的现实意义和深远的历史意义。


    前不久召开的中央全面依法治国工作会议,最重大的成果是确立了习近平法治思想,明确了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。习近平法治思想内涵丰富、论述深刻、逻辑严密、系统完备,为全面依法治国提供了根本遵循和行动指南。我们要认真学习领会习近平法治思想,吃透基本精神、把握核心要义、明确工作要求,切实把习近平法治思想贯彻落实到全面依法治国全过程,更好转化为全面建设社会主义法治国家的生动实践。(《人民日报》2020年12月15日 第 09 版)


    综上所述, 因此建议将此条修改为:“立法应当遵循宪法的基本原则,以经济建设为中心,坚持社会主义道路、坚持人民民主专政、坚持中国共产党的领导、坚持马克思列宁主义毛泽东思想邓小平理论科学发展观习近平新时代中国特色社会主义思想,贯彻习近平法治思想,坚持改革开放。”


    二、完善立法体制


    2019年10月26日第十三届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议通过了《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》,对制定监察法规的主体和权限、程序、备案监督等作出了规定。


    确定国家监察委员会制定监察法规为什么不修改立法法而是作出决定呢?全国人大常委会法工委在对该决定草案的说明中指出:我国宪法规定,监察委员会的组织和职权由法律规定。对监察法规作出明确规定,较为理想的解决方式是修改立法法。


    还指出:考虑到立法法的修改除涉及监察法规制定权外,关于立法的指导思想、宪法和法律委员会的职责、授权立法等规定都需要研究和修改,立法法修改近期尚未提上立法工作日程。


    因此,通过修改立法法来明确国家监察委员会制定监察法规的职权,时间上恐难以适应国家监察委员会的实际工作需要。由全国人大常委会作决定,明确国家监察委员会可以制定监察法规,既具有法律效力,又能够及时地解决问题,比较适当、可行。采取由全国人大常委会作决定的方式,对机构职责问题作出规定,以往是有过先例的。


    所以修改立法法时考虑增设一章,作为第四章《监察法规》,将《决定》第一条和第二条对制定监察法规的主体、权限和程序等通过法律形式予以明确。另外,建议增加一条,规定:“监察法规制定程序由国家监察委员会规定。”


    立法法第一百零三条第二款规定:“中央军事委员会各总部、军兵种、军区、中国人民武装警察部队,可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”


    我国这次深化国防和军队改革,调整军委总部体制、实行军委多部门制。按照“军委管总、战区主战、军种主建”要求,原来七大军区改为五大战区。2017年5月8日中央军委发布的《军事立法工作条例》第二条第一款规定:中央军委制定、修改、废止、解释军事法规,战区、军兵种制定、修改、废止、解释军事规章的活动,适用本条例。


    第十条还规定:战区、军兵种可以根据法律、军事法规、中央军委的决定和命令,制定适用于本战区、本军兵种的军事规章。战区、军兵种制定的军事规章,可以就下列事项作出规定:(一)为执行法律、军事法规、中央军委的决定和命令,需要制定军事规章的事项;(二)属于本战区、本军兵种职权范围的事项。


    该条例第七十七条规定:“中国人民武装警察部队制定、修改、废止和解释军事规章、军事规范性文件的活动,适用本条例。””中国人民武装警察部队制定的军事规章、军事规范性文件与军兵种制定的军事规章、军事规范性文件具有同等效力,其适用按照本条例有关军兵种军事规章、军事规范性文件适用的规定执行。”


    因此建议将军事规章制定主体调整为“各战区、军兵种和中国人民武装警察部队”,只有他们“可以根据法律和中央军事委员会的军事法规、决定、命令,在其权限范围内,制定军事规章。”


    三、完善立法机构和提案主体


    党的十九届二中全会审议通过的《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》并未建议将“全国人大法律委员会”修改为“全国人大宪法和法律委员会”。


    只不过之后不久召开的党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》指出“为弘扬宪法精神,维护宪法权威,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查,将全国人大法律委员会更名为全国人大宪法和法律委员会。还指出:全国人大宪法和法律委员会在继续承担统一审议法律草案工作的基础上,增加推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等职责。


    2018年3月5日时任十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨作的《关于〈中华人民共和国宪法修正案(草案)的说明》最后强调:2月28日,党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》提出,将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”。上述调整涉及宪法第七十条中法律委员会名称的规定。根据党中央精神,将这个问题在本次会议审议宪法修正案(草案)时一并考虑。


    审议过程中,先后有2952名代表以各种方式提出意见,赞成设立宪法和法律委员会,认为党中央的决定有利于完善全国人大专门委员会的设置,有利于加强宪法实施和监督。


    3月8日十三届全国人大一次会议主席团第二次会议通过的《第十三届全国人民代表大会第一次会议主席团关于<中华人民共和国宪法修正案(草案)>审议情况的报告》说:由于上述调整涉及到宪法第七十条中法律委员会名称的规定,因此,代表们普遍建议,在修正案草案中增加将宪法第七十条第一款中的“法律委员会”的名称修改为“宪法和法律委员会”的内容。大会秘书处经认真研究,赞同上述补充修改内容。


    最终通过的宪法修正案规定:“宪法第七十条第一款中“全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”修改为:“全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。”


 



 

    经梳理,全国人大组织法、立法法、监督法、全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则等五部法律中,共有23个条款涉及“法律委员会”职责。仅立法法涉及“法律委员会”职责就有11个条款,包括:


    第二十条  列入全国人民代表大会会议议程的法律案,由法律委员会根据各代表团和有关的专门委员会的审议意见,对法律案进行统一审议,向主席团提出审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在审议结果报告中予以说明,经主席团会议审议通过后,印发会议。


    第二十四条  法律草案修改稿经各代表团审议,由法律委员会根据各代表团的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由主席团提请大会全体会议表决,由全体代表的过半数通过。


    第二十九条  列入常务委员会会议议程的法律案,一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。


    常务委员会会议第一次审议法律案,在全体会议上听取提案人的说明,由分组会议进行初步审议。


    常务委员会会议第二次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案修改情况和主要问题的汇报,由分组会议进一步审议。


    常务委员会会议第三次审议法律案,在全体会议上听取法律委员会关于法律草案审议结果的报告,由分组会议对法律草案修改稿进行审议。


    ……


    第三十三条  列入常务委员会会议议程的法律案,由法律委员会根据常务委员会组成人员、有关的专门委员会的审议意见和各方面提出的意见,对法律案进行统一审议,提出修改情况的汇报或者审议结果报告和法律草案修改稿,对重要的不同意见应当在汇报或者审议结果报告中予以说明。对有关的专门委员会的审议意见没有采纳的,应当向有关的专门委员会反馈。


    法律委员会审议法律案时,应当邀请有关的专门委员会的成员列席会议,发表意见。


    第三十六条  列入常务委员会会议议程的法律案,法律委员会、有关的专门委员会和常务委员会工作机构应当听取各方面的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。


    ……


    第三十八条  列入常务委员会会议议程的法律案,常务委员会工作机构应当收集整理分组审议的意见和各方面提出的意见以及其他有关资料,分送法律委员会和有关的专门委员会,并根据需要,印发常务委员会会议。


    第三十九条  拟提请常务委员会会议审议通过的法律案,在法律委员会提出审议结果报告前,常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等进行评估。评估情况由法律委员会在审议结果报告中予以说明。


    第四十一条  法律草案修改稿经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行修改,提出法律草案表决稿,由委员长会议提请常务委员会全体会议表决,由常务委员会全体组成人员的过半数通过。


    法律草案表决稿交付常务委员会会议表决前,委员长会议根据常务委员会会议审议的情况,可以决定将个别意见分歧较大的重要条款提请常务委员会会议单独表决。


    单独表决的条款经常务委员会会议表决后,委员长会议根据单独表决的情况,可以决定将法律草案表决稿交付表决,也可以决定暂不付表决,交法律委员会和有关的专门委员会进一步审议。


    第四十八条  法律解释草案经常务委员会会议审议,由法律委员会根据常务委员会组成人员的审议意见进行审议、修改,提出法律解释草案表决稿。


    第六十条第二款  法律委员会和有关的专门委员会审议法律案时,认为需要修改或者废止其他法律相关规定的,应当提出处理意见。


    第一百条  全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。


    全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。


    全国人民代表大会法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。


    在修改立法法时建议将上述条款中的“法律委员会”修改为“宪法和法律委员会”。


    同样是《深化党和国家机构改革方案》和十三届全国人大一次会议批准的《国务院机构改革方案》决定重新组建司法部。原因是全面依法治国是国家治理的一场深刻革命,必须在党的领导下,遵循法治规律,创新体制机制,全面深化依法治国实践。为贯彻落实全面依法治国基本方略,加强党对法治政府建设的集中统一领导,统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传,推动政府工作纳入法治轨道,将司法部和国务院法制办公室的职责整合,重新组建司法部,作为国务院组成部门。


    《方案》明确司法部主要职责是,负责有关法律和行政法规草案起草,负责立法协调和备案审查、解释,综合协调行政执法,指导行政复议应诉,负责普法宣传,负责监狱、戒毒、社区矫正管理,负责律师公证和司法鉴定仲裁管理,承担国家司法协助等。


    《方案》最后强调不再保留国务院法制办公室。


    立法法第六十六条规定:国务院法制机构应当根据国家总体工作部署拟订国务院年度立法计划,报国务院审批。国务院年度立法计划中的法律项目应当与全国人民代表大会常务委员会的立法规划和年度立法计划相衔接。国务院法制机构应当及时跟踪了解国务院各部门落实立法计划的情况,加强组织协调和督促指导。


    国务院有关部门认为需要制定行政法规的,应当向国务院报请立项。


    第六十七条规定:行政法规由国务院有关部门或者国务院法制机构具体负责起草,重要行政管理的法律、行政法规草案由国务院法制机构组织起草。行政法规在起草过程中,应当广泛听取有关机关、组织、人民代表大会代表和社会公众的意见。听取意见可以采取座谈会、论证会、听证会等多种形式。


    行政法规草案应当向社会公布,征求意见,但是经国务院决定不公布的除外。


    第六十八条规定:行政法规起草工作完成后,起草单位应当将草案及其说明、各方面对草案主要问题的不同意见和其他有关资料送国务院法制机构进行审查。


    国务院法制机构应当向国务院提出审查报告和草案修改稿,审查报告应当对草案主要问题作出说明。


    建议将立法法上述条款中的“国务院法制机构”修改为“司法部”。同时建议国务院再次修改《行政法规制定程序条例》、《规章制定程序条例》和《法规备案审查条例》,将相关条款中的国务院法制机构”修改为“司法部”。


    为了贯彻和体现深化国家监察体制改革的精神,为成立监察委员会提供宪法依据,宪法修正案在宪法第三章《国家机构》第六节后增加一节,作为第七节“监察委员会”,就国家监察委员会和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等作出规定。也为随后制定《中华人民共和国监察法》提供了宪法依据。


 



 

    根据宪法规定,各级监察委员会是国家的监察机关,由人民代表大会产生,对它负责、受它监督。


    国家监察委员会是最高监察机关,领导地方各级监察委员会的工作。主任由全国人民代表大会选举,任期同全国人民代表大会每届任期相同,连续任期不得超过两届。副主任和委员由国家监察委员会主任提请全国人民代表大会常务委员会任免。


    宪法和监察法规定:监察委员会依照法律独立行使监察权,不受行政机关、社会团体和个人的干涉。宪法第一百二十四条第四款规定:监察委员会的组织和职权由法律规定。凡是涉及监察委员会职权需要全国人大或者其常委会作出决定或者制定成为法律,由国家监察委员会向全国人大及其常委会提出包括法律案在内的议案理所当然。国家公职人员政务处分法起草工作由国家监察委员会牵头,全国人大监察和司法委员会、全国人大常委会法制工作委员会参加,按照法无名文不可为原则,最终由全国人大监察和司法委员会提出议案,全国人大常委会审议通过的。


    国家监察委员会刚刚组建,相关法律没有跟上。幸好准备提交今年全国人大会议审议的全国人大组织法修正草案和全国人大议事规则修正草案拟规定国家监察委员会可以向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案。建议立法法赋予国家监察委员会可以向全国人大及其常委会提出法律案。除此之外,国家监察委员会可以向全国人大常委会提出法律解释要求,认为行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的要求,按照立法法的规定办理。


    四、完善适用和备案审查制度


    由于增加了监察法规,立法法第五章《适用和备案审查》也应当作相应的调整。


    建议将第八十七条修改为:宪法具有最高的法律效力,一切法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。


    建议将第八十八条第一款修改为:法律的效力高于行政法规、监察法规、地方性法规、规章。


    建议将第九十二条修改为:同一机关制定的法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章,特别规定与一般规定不一致的,适用特别规定;新的规定与旧的规定不一致的,适用新的规定。


    建议将第九十三条修改为:法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章不溯及既往,但为了更好地保护公民、法人和其他组织的权利和利益而作的特别规定除外。


    建议第九十四条增加一款,作为第三款:监察法规之间对同一事项的新的一般规定与旧的特别规定不一致,不能确定如何适用时,由国家监察委员会裁决。


    建议增加一条:行政法规和监察法规之间对同一事项的规定不一致,不能确定如何适用时,由全国人民代表大会常务委员会裁决。


    建议将第九十六条法律、行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章有下列情形之一的,由有关机关依照本法第九十七条规定的权限予以改变或者撤销:


    (一)超越权限的;


    (二)下位法违反上位法规定的;


    (三)规章之间对同一事项的规定不一致,经裁决应当改变或者撤销一方的规定的;


    (四)规章的规定被认为不适当,应当予以改变或者撤销的;


    (五)违背法定程序的。


    建议将第九十七条修改为:改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的权限是:


    (一)全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;


    (二)全国人民代表大会常务委员会有权撤销同宪法和法律相抵触的行政法规、监察法规,有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规,有权撤销省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例;


    (三)国务院有权改变或者撤销不适当的部门规章和地方政府规章;


    (四)省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的和批准的不适当的地方性法规;


    (五)地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章;


    (六)省、自治区的人民政府有权改变或者撤销下一级人民政府制定的不适当的规章;


    (七)授权机关有权撤销被授权机关制定的超越授权范围或者违背授权目的的法规,必要时可以撤销授权。


    第九十八条 行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章应当在公布后的三十日内依照下列规定报有关机关备案:


    (一)行政法规报全国人民代表大会常务委员会备案;


    (二)监察法规全国人民代表大会常务委员会备案;


    (三)省、自治区、直辖市的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;设区的市、自治州的人民代表大会及其常务委员会制定的地方性法规,由省、自治区的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;


    (四)自治州、自治县的人民代表大会制定的自治条例和单行条例,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案;自治条例、单行条例报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况;


    (五)部门规章和地方政府规章报国务院备案;地方政府规章应当同时报本级人民代表大会常务委员会备案;设区的市、自治州的人民政府制定的规章应当同时报省、自治区的人民代表大会常务委员会和人民政府备案;


    (六)根据授权制定的法规应当报授权决定规定的机关备案;经济特区法规报送备案时,应当说明对法律、行政法规、地方性法规作出变通的情况。


    建议将第九十九条修改为:国务院、国家监察委员会、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和各省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的要求,由常务委员会工作机构分送有关的专门委员会进行审查、提出意见。


    前款规定以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议,由常务委员会工作机构进行研究,必要时,送有关的专门委员会进行审查、提出意见。


    有关的专门委员会和常务委员会工作机构可以对报送备案的规范性文件进行主动审查。


    建议将第一百条修改为:全国人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构在审查、研究中认为行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的,可以向制定机关提出书面审查意见、研究意见;也可以由法律委员会与有关的专门委员会、常务委员会工作机构召开联合审查会议,要求制定机关到会说明情况,再向制定机关提出书面审查意见。制定机关应当在两个月内研究提出是否修改的意见,并向全国人民代表大会宪法和法律委员会和有关的专门委员会或者常务委员会工作机构反馈。


    全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构根据前款规定,向制定机关提出审查意见、研究意见,制定机关按照所提意见对行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例进行修改或者废止的,审查终止。


    全国人民代表大会宪法和法律委员会、有关的专门委员会、常务委员会工作机构经审查、研究认为行政法规、监察法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触而制定机关不予修改的,应当向委员长会议提出予以撤销的议案、建议,由委员长会议决定提请常务委员会会议审议决定。


 



 

    修改后的立法法序号排列在具体修改时统筹考虑。


    修改立法法属于衔接式修改,可以不必提请全国人民代表大会审议后作出修改决定,根据《中华人民共和国宪法》第六十七条第三项的规定,《中华人民共和国立法法修正(草案)》由全国人大常委会法工委起草,委员长会议依法提请全国人大常委会审议并作出修改决定即可。




原文标题:高伟:关于修改《中华人民共和国立法法》的建议


原文来源:立法网微信公众号


(立法网 高伟/文)

 

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