张天科：浅谈人大代表如何行使好审议权和建议权

发布时间：2021-01-22 作者：张天科

    审议权和建议权是地方组织法和代表法赋予人大代表的一项重要职责，是人大代表在人代会期间执行代表职务，行使代表权利，代表人民管理国家和地方事务的重要方式。每年一次的地方各级人民代表大会，人大代表的审议权和建议权行使如何，直接关系到会议的效率和质量，关系到人民当家作主地位的实现。

    审议权和建议权是地方组织法和代表法赋予人大代表的一项重要职责，是人大代表在人代会期间执行代表职务，行使代表权利，代表人民管理国家和地方事务的重要方式。每年一次的地方各级人民代表大会，人大代表的审议权和建议权行使如何，直接关系到会议的效率和质量，关系到人民当家作主地位的实现。因此，人大代表如何进行大会审议，提出意见建议，提高会议质量，是人大代表依法履行职责面临的重要课题。

    一、人大代表在会议期间的审议权

    （一）什么是人大代表在会议期间的审议工作？

    审议工作是人大代表在本级人民代表大会会议期间的最主要工作。审议是对列入本级人大会议议程的各项议案和报告进行讨论、研究，表明意愿和立场，并给予肯定、否定或者提出修改意见的活动。

    代表通过参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的各项议案和报告。代表可以被推选或者受邀请列席主席团会议、专门委员会会议，就有关议案和报告的审议发表意见。代表应当围绕会议议题发表意见，遵守议事规则。

    根据有关法律规定，在人民代表大会会议上，代表一般要审议政府工作报告、常委会工作报告、人民法院工作报告、人民检察院工作报告，审查和批准国民经济和社会发展计划及计划执行情况的报告、国家预算和预算执行情况的报告，有的时候还要审议有关法律或者法规草案，审议有关重大事项的草案，每届第一次代表大会会议还要选举有关国家机关领导人员等。

    （二）代表审议应坚持和把握的重点

    第一，要审议报告是否符合法律法规要求。代表要站在维护宪法与法律尊严和权威的高度，依法对人代会相关工作报告进行审议，凡违反或有悖于法律规定的地方要严厉和明确指出并保证得以认真修改，从而使相关机构牢固树立法律至上、严格依法办事的理念，自觉做到依法监督、依法行政、公正司法。

    第二，要审议报告是否符合大政方针。坚持党的领导，保障党的路线、方针和重大决策的贯彻落实，是人大代表肩负的重要职责。代表在审议人代会相关工作报告时，重点要看报告中的工作部署与党的路线方针是否一致，有没有偏离或违反的地方；要看贯彻落实党的重大决策所采取的措施是否有力，工作是否到位，还有哪些不足或影响贯彻落实的地方，有针对性地提出意见和建议。

    第三，要审议报告是否符合实际情况。代表审议人代会上的相关工作报告，目的是推动工作的开展，促进经济社会的发展。审议报告首先要看报告是否真实地反映了工作现状，报告中提出的目标、措施是否切实可行。要真正清楚报告所涉及工作的进展情况到底怎么样，取得了多大成绩；查找的问题准不准，症结在哪里等等。

    第四，要审议报告是否符合民意。人大代表是人民的代言人，受人民委托管理国家事务，执行职务时必须替人民说话，为人民办事。在审议人代会相关工作报告时，要把人民群众的愿望和意志是否得到实现，人民群众关注的热点、难点问题是否落到实处，人民群众满意不满意作为衡量工作的标准，对报告进行认真对照审议，该肯定的肯定，该批评的批评，有待继续落实的要提出具体的建设性意见督促落实。

    （三）人大代表如何行使审议权

    1、提高对审议工作的认识。一方面要明确审议工作的性质，特别是审议“一府两院”的工作报告等，这是对“一府两院”进行监督的重要手段，不能把审议工作变为“学习文件”、“领会精神”。另一方面要明确审议是人大代表参与管理国家事务，发表自己政见的重要方式，又是权力机关作出决定和决议的前提，在人民代表大会工作中，没有审议也就没有决定和决议，任何不经过审议的决定和决议都是非法的。

    2、认真参加各种审议的会议，包括大会全体会议、代表团全体会议、小组会议或联组会议，以及主席团会议和专门委员会会议的专题审议，对有关议案和报告进行认真的集体审议。

    3、对审议的议案和工作报告要有所了解，对审议的问题要作必要的调查研究，真正做到知情知政，这样审议才可以有的放矢，发表出中肯的意见，才能提出具有真知灼见的建议。

    4、要注意实事求是，切实维护国家和人民群众的利益。审议议案和工作报告时，不仅要阅读，还要进行讨论和研究。对于不清楚的问题，要向有关部门提出询问，以便弄清情况，提出正确意见。

    5、人大代表要将列入人代会会议议程的各种议案和报告（人大常委会工作报告、“一府两院”工作报告、计划和财政预算报告、提名选举人选等），要依法进行审议和发表意见，表明态度。

    二、人大代表在会议期间的建议权

    （一）什么是人大代表在会议期间的建议权？

    人大代表建议权是指代表在会议期间向有关国家机关提出属于本级人民代表大会职权范围内的代表建议、批评和意见的权利。

    （二）代表建议与代表议案有何区别？

    代表建议与代表议案相比，不像议案那样受形成三要件（人数法定、范围限制、时效明确）的制约。但建议事项应提本级人民代表大会职权范围内的事项为好，若超出权限是没有办法办成的。代表建议不但人代会期间可以提，闭会期间也可以提，不受时间、时效限制。

    （三）代表行使建议权应注意的问题

    1、在调查研究、认真准备的基础上提出意见建议。要注意避免简单地传递他人意见或者将不成熟的代表建议、批评和意见提出。

    2、在保证质量的前提下提出意见建议，不片面追求数量。

    3、提出意见建议应当明确具体，注重反映实际情况和问题。

    4、联名代表应当共同负责。

    5、书面提出，符合代表建议的格式要求。代表建议、批评和意见应当书面提出，一事一议，使用统一印制的代表建议、批评和意见专用纸。

    6、建议要有针对性、操作性和可行性，不要提办不到的事情。

    7、注意严格区别议案和建议的不同。不要把建议作为议案向代表大会提出，也不要把议案交给政府办理。

    （三）人大代表如何行使好建议权

    1、以饱满的热情履行好代表职责。人大代表应当十分珍惜人民的信任和委托，增强对国家、对人民高度负责的政治责任感和使命感，坚持站在国家和人民根本的、长远利益的高度想问题、办事情；注意加强学习，开阔眼界，提高思想水平，加强理论修养，增强履职能力，以饱满的政治热情依法履行代表职责。一方面，努力干好本职工作，使自己的社会角色担任得更好，发挥好模范带头作用；另一方面，认真履职，肯于付出。正确处理人大代表履职活动与本职工作的关系，积极参加人大组织的各项活动，如人大会议、代表视察和调研、执法检查和立法论证等，不断提高履职能力。

    2、把提建议作为履职的重要方式。人大代表通过会议提出建议，参与管理国家事务，这是人大代表履行职责、行使民主权利的重要形式。在履职中，做到心里想着人民，关心群众疾苦，重视民生问题，坚持讲真话，把撰写和提出建议作为自己的份内工作。坚持在建议中真正准确地反映社情民意、百姓呼声，反映人民群众的正确意见和要求。始终把反映人民群众的诉求作为建议的基本内容。

    3、所提建议要直面问题，阐述明晰、论证充分。代表建议，应当直面问题，并提出解决问题的措施，做到真实准确，有理有据，符合实际。要达到这一要求，必须广泛进行调查研究，占有充分的材料。要围绕所选议题深入开展调查研究，掌握第一手材料。搞好平时的调查，广泛收集素材。调查研究，做好相关资料的搜集工作，是在人代会上提出建议的基础。　　

    4、提高自身素质，增强履职能力。人大工作政治性强、涉及面广，要求人大代表具有很强的政治意识、法律意识和政治敏锐性，具有群众观念和把握大局的能力。

    建议的选题要准，要求人大代表有较高的思辨和检索能力。注重研读党的方针、政策、有关法律法规。提出建议，要了解有关法律、法规和政策对该建议所涉及问题的解决是否有明文规定，是怎样规定的，为什么要这样规定，这样规定存在什么问题，如何改进，如何依法或按政策办理等等。

    对涉法建议，要注意全面了解相关的法理问题，了解该法学研究领域前沿问题，了解实践存在的各种问题和客观需求；注意借鉴有益经验和吸取有益思想，使所提建议建立在理论与实践的科学分析上。

    5、遵循撰写议案、建议的“技术性”要求。

    一是根据《宪法》和有关法律的规定，要严格执行有关“技术性”要求，所提建议要有情况、有分析、有建议措施。建议要反映真实情况，态度诚恳；方案、措施要易于有关部门接受，便于操作。对书面形成的建议文稿，要进行反复多次的斟酌修改和文字推敲，做到言简意赅、条理清晰、用词准确、格式规范、指向明确、力求达到最好的表达效果。

    二是代表建议的提出要抓大放小，代表民意。代表建议要注重提出在原选区或选举单位需要解决的重要情况和问题，注重提出大多数民众的意见和诉求。

    三是代表建议应注意依法以书面形式向本级人大及其常委会或主席团提出，不宜直接向有关机关、组织直接提出。

    四是代表建议应注意确立“有关机关、组织”法律用语涵盖的范围，定位代表建议的对象，不能超出法律规定的范围。代表法所指的“有关机关、组织”是指：本级人大及其常委会、人民政府及其部门、监委会、人民法院、人民检察院和其他相关机关、组织。

    这里需要特别提出的是，党的机关及其部门、政协组织及其部门、民主党派机关及其部门不属于代表法所指的“有关机关、组织”，因此各级人大代表不能以代表身份向上述机关、组织提出代表建议。

    五是代表建议应注意对“各方面工作”的法律理解，定位建议权的行使，以提高代表建议的质量和效果。应注意把握“六要”和“七不宜”：即要要一事一议，要有标题和具体内容，要使用大会统一印制的建议专用纸，要有代表的亲笔签名，要书写工整，要允许代表提出的建议随时撤回。

    “一府两院”和有关机关、组织已经考虑到的、计划安排了的或正在办理的工作，不宜再提建议。要项目、要资金、要政策的“三要”建议，要慎提。正在诉讼程序中的司法案件，不宜作为代表建议提出。个别群众委托代表转交的各类公民申诉，或者委托代表转交的各类意见和建议，不宜直接作为代表建议提出。属于下级地方有关机关、组织管理的事务，不宜作为代表建议向本级人大及其常委会提出。

    涉及代表本人或亲属个人的问题，也不宜作为代表建议向本级人大及其常委会提出。属于学术研究探讨、产品商品推介、广告宣传等行为的，也不宜作为建议提出。同时，可提可不提的建议不提，拿不准的不提，一般性建议不提，不符合法律政策规定的不提，在行政区域内无法解决的不提。

原文标题：张天科：浅谈人大代表如何行使好审议权和建议权

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）