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张天科:补选上一级人大代表到底应由谁提名推荐?

发布时间:2022-01-14 作者:张天科

    目前,对于县级以上地方各级人大常委会会议补选上一级人大代表,到底应由政党和人民团体依法提名推荐,还是应主任会议、常委会组成人员三人以上或十人以上联名推荐,有不同的认识和看法。有人认为,根据选举法的规定,在县人大常委会会议上补选个别市人大代表,代表候选人应由各政党、各人民团体联合或者单独推荐。有人则认为,依照地方组织法的规定,主任会议、常委会组成人员依法联名,可以向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的议案,当然也可以提名推荐代表候选人。那么,补选上一级人大代表到底应该由谁提名推荐呢?
   
    

    目前,对于县级以上地方各级人大常委会会议补选上一级人大代表,到底应由政党和人民团体依法提名推荐,还是应主任会议、常委会组成人员三人以上或十人以上联名推荐,有不同的认识和看法。有人认为,根据选举法的规定,在县人大常委会会议上补选个别市人大代表,代表候选人应由各政党、各人民团体联合或者单独推荐。有人则认为,依照地方组织法的规定,主任会议、常委会组成人员依法联名,可以向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的议案,当然也可以提名推荐代表候选人。那么,补选上一级人大代表到底应该由谁提名推荐呢?



    笔者认为,要回答这个问题,必须从三个方面加以阐述。

    一是要看法律对此是如何规定的?现行选举法第三十条规定,“县级以上地方各级人大代表选举上一级人大代表,各政党、各人民团体,可以联合或者单独推荐代表候选人”,“代表十人以上联名,也可以推荐代表候选人”。同时选举法第五十七条规定,代表在任期内,因故出缺,由原选举单位补选;闭会期间,县级以上地方各级人大常委会可以补选上一级人民代表大会代表;补选代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等,“补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等。补选的具体办法,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”由此可见,法律对县级以上地方各级人大代表选举上一级人大代表,明确由各政党、各人民团体,联合或者单独推荐代表候选人,代表十人以上联名,也可推荐。但对于闭会期间补选上一级人大代表应该由谁提名推荐并未作出明确规定,只是说补选的具体办法,由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。笔者查阅了由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会选举实施细则和代表补选的具体办法,发现对此规定和要求的并不一致。如《安徽省各级人民代表大会选举实施细则》第五十六条第二款特别规定:“县级以上的地方各级人民代表大会在补选上一级人民代表大会代表时,如果实行差额选举,按照本细则的有关规定办理。”也就是说,如果差额补选的提名推荐代表候选人,也应该按选举法和选举实施细则的规定,依法提名推荐。而《湖北省各级人民代表大会选举实施细则》和《新疆自治区人大常委会关于代表的具体办法》中则规定,补选代表的代表候选人,可以由各政党、各人民团体联合或者单独提名推荐;也可以由选民或代表十人以上联名推荐。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会的代表时,各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人;省、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上,也可以联名推荐代表候选人。《湖南省各级人民代表大会选举实施细则》规定县级以上地方各级人民代表大会闭会期间,由本级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会代表。补选的代表候选人人选,由本级人民代表大会常务委员会主任会议提名。县级人大常委会在补选上一级人大代表工作中,代表原由政党、人民团体推荐为代表候选人的,补选时仍由政党、人民团体推荐;出缺代表原由选民联名推荐为代表候选人的,补选时仍由选民联名推荐。按照各省代表选举实施细则和补选代表办法,县级以上地方各级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会的代表时,补选的代表候选人人选,由本级人民代表大会常务委员会主任会议提名。各政党、各人民团体可以联合或者单独推荐代表候选人;省、自治州、设区的市人民代表大会常务委员会组成人员五人以上,县级人民代表大会常务委员会组成人员三人以上,也可以联名推荐代表候选人。
 
    二是要厘清补选上一级代表的提名推荐主体。从法理上讲,无论是人大会议期间在人代会上选举上一级人大代表,还是闭会期间在人大常委会议上补选上一级代表,其提名推荐代表候选人的主体应该是相互对应、上下一致的。即可以由各政党、各人民团体联合或者单独提名推荐;也可以由选民或代表十人以上联名推荐。也就是说,依法有权提名推荐代表候选人的主体是各政党、各人民团体,选民或者代表十人以上。县级以上地方各级人民代表大会常务委员会补选上一级人民代表大会的代表时,依法应通过各政党、各人民团体联合或者单独推荐和选民或代表十人以上联名推荐代表候选人这两个途径和渠道来进行。对于主任会议和常委会组成人员在补选上一级人大代表时是否有权提名推荐,法律并没有作出明确而具体规定。虽然说,依据地方组织法第四十六条之规定,主任会议、常委会组成人员依法联名,可以向本级人大常委会提出属于本级人大常委会职权范围内的人事任免议案,但补选上一级人大代表并不属于这一范畴。因此,笔者认为,主任会议和常委会组成人员不是代表候选人提名推荐的法定主体,不宜在补选上一级人民代表大会的代表时提名推荐。
 
    三是在人大工作的实践中,补选上一级人大代表,一般由上一级人大常委会根据同级党委意见,决定在某一选举单位(下一级人大或其常委会)进行等额补选;出缺补选上一级人大代表,一般由上一级党委(政党)提名,或下一级党委根据上一级党委意见提名,少有团体或代表联名提出。这是因为党委推荐,人民代表大会或者人大常委会选举、任命、决定任命,是党管干部原则和依法办事原则在国家机关领导人员产生过程中的具体体现。在具体操作中,由法定提名人向人民代表大会或者人大常委会提名,是在人民代表大会选举、任命或人大常委会任命、决定任命过程中实现党委推荐意图的衔接点。所以,人代会上,需要由人民代表大会选举、任命的领导干部人选,其法定提名人为人民代表大会主席团或人大代表。即人大主席团接到党委推荐书和“各项候选人建议名单”后,召开主席团会议酝酿、讨论,在赞同意见比较一致的基础上,由主席团向人民代表大会提名。人民代表也可以根据法律规定联名提出候选人。闭会期间,由人大常委会任命、决定任命的领导干部人选,需要补选为同级或上一级人大代表,一般由党委提出推荐人选名单,在充分酝酿协商后,视情况由上述法定提名人向人大常委会提名,经无记名投票或举手表决审议通过。
 
    综上所述,县级人大常委会补选上一级人大代表的提名推荐候选人工作中,应当明确三点:第一、政党和人民团体组织有权推荐代表候选人。间接选举产生的县上一级人大代表,由对应的县以上政党和人民团体组织推荐代表的候选人;县级政党和人民团体的组织,也可以推荐县上一级的人大代表候选人。县级人大常委会和主任会议都不能提名推荐补选上一级人大代表候选人。第二、代表联名推荐代表候选人。依照《选举法》第二十九条“选民或者代表,十人以上联名,也可以推荐代表候选人”的规定,县级人大常委会组成人员作为人大代表,如果在补选上一级人大代表中,常委会组成人员联名推荐代表候选人,应当至少十人联名,这才与《选举法》第二十九条规定相符。第三、提名推荐代表候选人人数。《选举法》第五十一条规定:“补选出缺的代表时,代表候选人的名额可以多于应选代表的名额,也可以同应选代表的名额相等”。《地方组织法》第二十一条规定:“主席团提名的候选人人数,每一代表与其他代表联合提名的候选人人数,均不得超过应选名额”。县级人大常委会在补选上一级人大代表工作中,提名推荐代表候选人也应严格遵守这些原则要求。
 
    同时,笔者认为,县级以上人大常委会补选上-级人大代表是间接选举,应由出缺代表的原提名推荐主体进行提名推荐。即:出缺代表是由党组织提名产生的,补选仍由党组织提名;出缺代表是由某民主党派或人民团体提名产生的,现在补选仍由该民主党派或人民团体提名;出缺代表是由代表十人以上联名的,现在补选仍由原联名代表进行联名推荐。补选时,出缺的是那个民族、那个方面的代表,应补选那个民族、那个方面的代表。
 
 

    原文标题:张天科:补选上一级人大代表到底应由谁提名推荐?
    
    原文来源:立法网微信公众号
       
    (立法网 张天科/文)

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