张天科：浅议人大常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关职务

发布时间：2022-04-14 作者：张天科

    宪法和地方组织法明确规定，人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关（以下简称“一府一委两院”）的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。  



    宪法和地方组织法明确规定，人大常务委员会的组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关（以下简称“一府一委两院”）的职务；如果担任上述职务，必须向常务委员会辞去常务委员会的职务。                   
 


    笔者认为，法律之所以对人大常务委员会的组成人员不得担任“一府一委两院” 的职务作出限制性规定，主要是基于以下考虑。
 
    一是基于权力机关的性质定位。在我国，各级人大是国家权力机关，人大常委会是人大常设机关，其组成人员都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督，代表人民依法行使国家权力；而“一府一委两院” 作为国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。人大与“一府一委两院” 的关系是决定与执行、监督与被监督，这种关系定位决定了人大常委会的职能定位，决定了它不能和行政与司法职能兼容。同时人大常委会组成人员是国家权力机关的人员，作为监督者，肯定不能再担任被监督者——国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关的职务的。也就是说，不能既当“裁判员，”又当“运动员，”二者必居其一。
 
    二是基于自然公正和权力制约原则。人大常委会是同级人民代表大会“常设”的权力机关，有的人大常委还兼任人大各专门委员会委员，可以说专门做人大监督工作的，而“一府一委两院”及其工作人员是在国家行政、监察、审判、检察机关专门做行政、监察、审判、检察的，受人大监督制约，和人大工作不能兼容。按照自然公正和权力制约原则，国家的权力依照其性质和内容分为不同部分，由不同的机构和人员掌握，各部分之间相互监督，彼此牵制，以保障公民的基本权利。在我国的治理体系中，行政、司法和立法三方的职权必须分离，这样才能让权力得到分解和制衡。正是基于自然公正和权力制约原则，才依法限定人大常委会与“一府一委两院” 的职务不能同时兼任。
 
    三是基于依法独立有效地行使职权。根据宪法和地方组织法的规定，地方各级人大常委会有权监督“一府两院”及其工作人员，任免、撤销“一府一委两院”个别副职领导人及其他组成人员，如果常委会组成人员担任了这些部门的职务，就会影响人大常委会对“一府一委两院”的监督权和任免权。常委会组成人员不得兼任“一府一委两院”的职务，还可以保证常委会组成人员集中精力干好国家权力机关的工作。从这个意义上讲，法律之所以对人大常委会的组成人员不得担任“一府一委两院”的职务作出限制性规定和强制性要求，其本意在于保障人大常委会以合法的行权主体，依法有效地对“一府一委两院” 行使宪法法律赋予的监督权、任免权。
 
    说到这里，也许有人会问，法律规定常委会组成人员不得担任行政、监察、审判、检察机关的职务，这里的职务都包括哪些？是否仅指政府、监委、法院、检察院的领导职务？
 
    对此，王汉斌同志早在1984年3月13日“有关县级以下人大代表直接选举工作的几个法律问题的意见”第十个问题中讲过：地方组织法第26条（现行地方组织法第41条）规定，人大常委会组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，不仅是指本级的国家行政机关、审判机关和检察机关的领导职务，而且是指各级国家行政机关、审判机关和检察机关的职务。
 
    1984年4月14日，云南省人大办公厅询问全国人大法工委：人大常委会组成人员“不得担任各级国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，”这里所说的“职务” 的确切含义是什么？是否包括秘书、科员、调研员、农艺师、工程师、技术员？对此询问，全国人大法工委于1984年4月27日答复“职务” 是指全体干部。
 
    全国人大常委会办公厅在1986年1月8日答复广西壮族自治区人大常委会关于人大常委会委员是否能兼任政府部门的党内职务中提到，常委会组成人员不得担任的国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，包括了这些机关的全体干部。属于这些机关的编制、在该单位领取工资并担负一定工作的干部，都不得兼任人大常委会组成人员。
 
    由乔晓阳/张春生主编的《〈中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法〉释义及问题解答》对该“职务”特别释义强调：“本条中的国家行政机关、审判机关和检察机关的职务包括各级国家行政机关、审判机关和检察机关中的全体干部。”
 
    对于与“一府一委两院”存在领导关系的企事业单位的人员能否担任常委会组成人员，全国人大常委会办公厅曾在答复地方人大常委会的有关请示事项中指出，各级人民银行的行长、武警总队的队长、人武部的领导等均不得担任人大常委会组成人员。
 
    从上述答复中可知，常委会组成人员不得担任“一府一委两院”的所有职务，凡与政府存在领导或管理关系的机构的工作人员均不得在人大常委会担任职务，政府下属的事业单位、与政府机构合署办公的企业，以及“一把手”由政府任命的企业和人民团体，由于其部分或全部履行政府的有关职责，其领导亦不得担任常委会组成人员职务。也就是说，只要在“一府一委两院” 工作，不分行政、事业编制，无论是领导干部，还是一般工作人员，党内党外人士，即便是工勤人员，临时借调人员，都是人大监督的对象，都在这个范畴，没有例外。不要说不得担任常委会组成人员职务，就是兼任人大专委会委员的职务，也是不适宜的。
 
    那么，“一府一委两院”人员当选人大常委会组成人员后应当如何辞去原职呢？
 
    根据宪法法律和人大相关制度规定，笔者认为，国家行政机关、审判机关和检察机关人员被选转任为人大常委会组成人员、专门委员会组成人员的，应当及时向原任命机关辞去原任职务。常委会组成人员担任“一府一委两院”的职务，如果选择主动辞去原任职务，那么辞职应在履任新职之前做出。如果没有主动辞职，那么原任职的地方人大常委会应责令其辞职并接受其辞职，依法进行重新任免；人大常委会组成人员升任上级“一府一委两院”职务，原则上已经离开了本行政区，基于其代表资格的终止，在其调任的同时宣告，常委会组成人员的职务也应当同时终止。
 
    鉴于实务中“一府一委两院”人员转任人大常委会组成人员是普遍做法，笔者认为，恰当的辞职方法有两种，一是在当选之前辞去原任职务，二是在当选的同时向人代会辞去原任职务。
 
    当选之前辞去职务的分为两种情况，一是在人代会召开之前向原任命机关——人大常委会会议提出辞去“一府一委两院”的现有任职。这种做法在理论和实践上都没有任何疑问，当事人在常委会上提出辞职之后，主席团当然可以在人代会上顺利提名其为包括常委会主任、副主任、秘书长在内的常委会组成人员的候选人。另一种是在人代会召开之际，在大会提名候选人之前即向大会提出辞去现职。但此种做法存在一定弊端。通常情况下，常委会组成人员选举实行差额选举，如果某人在大会上刚刚提出辞去原职，旋即又作为候选人进行提名，容易给人造成“事先安排好”的印象，对其他候选人不利，导致选举有失公平。
 
    当选同时辞职是指在当选人大常委会组成人员后，即刻向大会提出请求辞去原任职务。这种做法目前是大多数当选人员的做法。一方面，因为已经认识到了常委会组成人员不能在一府一委两院任职，另一方面，大会召开期间各位代表都在现场，向大会辞去原任职务是最简便易行的，代表们现场举手表决即可决定，因而为多数当选人员采用。
 
    当然，不管怎么讲，国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关人员被选任为人大常委会组成人员、专门委员会组成人员的，应当及时向原任命机关辞去原任职务。人大及其常委会更应严格把关要求，依法启动任免程序，接受原任职务的辞职，并对相关人员重新任命，以防止和避免人大常委会与政府行政、监察、审判、检察职务同时兼任、同时存在的违法现象的发生，从根本上维护法律的尊严。
 
 

    原文标题：张天科：浅议人大常务委员会组成人员不得担任国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关职务
 
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　张天科/文）