全程参与修法才知其中不易

发布时间：2018-07-23 作者：关少锋 赵红旗

    2017年9月29日，河南省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过了修订后的《河南省物业管理条例》，决定于2018年1月1日起在全省正式施行……

    讲述人：河南省人大常委会法工委原主任关少锋

    转眼间，《河南省物业管理条例》已正式施行半年了。作为省十二届人大常委会法工委主任和省人大法制委副主任委员，同时也作为条例起草组的重要成员与项目负责人，我有幸参与了修法的全过程，深知其中的不易。

    物业管理与居民的生活息息相关，全省上下对修法空前关注。此次修法的主要目的是适应变化的新形势，重新规范物业管理各方，尤其是业主与物业服务企业的法律关系，让解决小区的闹心事儿有法可依。在一年半的时间里，条例八易其稿，并经过常委会会议三次审议。2017年9月29日，河南省十二届人大常委会第三十一次会议审议通过了修订后的《河南省物业管理条例》，决定于2018年1月1日起在全省正式施行。

    我深切地感受到，人大立法不能搞边角碎料，更不能隔靴搔痒，要围绕中心、服务大局、突出重点，聚焦解决群众最关心、最直接、最现实的利益问题。立法质量如何，群众最有发言权，法律法规只有紧紧依靠群众，才能立得住、行得通、真管用。

修法回应百姓关切

    2015年上半年，我就任法工委主任后不久，省人大常委会党组书记、常务副主任刘春良约我谈话时说，2016年要抓好重点领域特别是民生重点领域立法，加大人大自主起草法规力度。

    根据刘春良副主任的意见，法工委比往年提前两个月谋划立法计划，多次研究后达成共识，建议将修订《河南省物业管理条例》作为急需的、最重要的立法项目列入2016年的省本级立法计划。

    当时是这样考虑的：

    首先，修法很必要。2001年1月，制定了《河南省物业管理条例》。施行15年来，在维护物业管理秩序等方面发挥了重要作用，但随着经济社会的发展，物业管理的情况日益复杂，新情况新问题大量出现，少数地方物业管理乱象丛生，矛盾纠纷居高不下，个别小区的物业服务陷入低价低质的恶性循环，急需通过修订法规来定分止争。

    其次，这部法很重要。物业管理是当下百姓生活的必需品。据统计，2015年，河南总人口已突破1亿，城镇化率达到46.8%，加上城市流动人口，全省有半数以上的人常年生活在城市，他们都需要有房子住，都不同程度地要跟物业打交道，都很关心物业条例的修订。

    第三，社会各界修法的期盼越来越强烈。我们查阅了2011至2015年省人大会议上的代表议案和建议，有数十件之多。各级人大代表以民意为基础，要求修订物业条例的呼声很高。我们还在互联网上搜索到了海量的百姓修法建议。

    基于上述情况，省人大常委会同意立项，并以省人大党组的名义报请省委批准了这个立法建议。2016年初，修订《河南省物业管理条例》的工作正式启动。

起草组直接到小区开座谈会

    在法规起草方式上，我们作了一些改进，采取委托第三方起草的方法。我们精心制定了委托起草方案，向省内部分高校、科研单位、律师事务所发出邀请函。经过严格评估，河南金学苑律师事务所脱颖而出。同时，我们也请省住建厅单独起草一份稿子。

    2016年9月下旬，齐头并进的两个单位分别报送了修订草案送审稿。我们研究后认为，两份稿子都下了不少功夫。住建厅作为执法主体，送审稿规范专业，可操作性较强，而律师所的送审稿则物权保护思想明确、立法具有前瞻性。

    为了取长补短，法工委决定由副主任王新民牵头，合二为一，重新起草一个稿子。王新民把两个单位的业务骨干集中在一起封闭作业，多次修改后完成了合成稿。这个稿子后来成为常委会的一审稿，为新条例的制定奠定了良好基础。

    按照地方立法程序规定，物业条例一审后，由法工委转交法制委统一审议。法制委明确由我负责条例表决前的修改工作。

    我们组织了一个精干的工作班子，主要成员有：省住建厅副厅长张达，金学苑律师所主任马书龙，法工委法规二处副调研员王红强，住建厅房地产市场监管处副处长吴小红，郑州市房管局物业管理处处长孟暖等。

    每次集中修改，省政府法制办都派人参加，并认真负责地提出修改意见。

    起草组人员一致认为，首要工作还是要搞好调研，把情况尤其是问题摸准吃透。

    开始时，我们采用了常规的调研方法，请各方代表坐在一起发表意见，但效果不好。物业管理各方由于利益不同，各吹各的号，各唱各的调，特别是业主和物业企业这对“冤家”，经常吵成一锅粥，让立法者无所适从。我们决定对座谈会换个开法，分专场开，而不是“一锅煮”，分别举办业主专场、物业企业专场、建设单位专场、水电气暖等单位专场等。后来，起草组到郑州、洛阳、新乡、许昌等地开了20多场座谈会，用的都是这种方法。

    起草组还搭建立法直通车，直接到小区开座谈会，面对面地听取业主们的修法意见。有一次，我们与郑州市金盾未来花园小区的业主代表座谈，他们提出，金盾小区很大，有6000多人，想开个业主大会找场地都难，能不能搞个业主代表大会制度。这个意见后来被采纳。新条例第十八条规定：“业主户数超过300户的，可以成立业主代表大会，由业主代表大会履行与业主大会相同的职责。”

    起草组曾召开过一场特殊的立法座谈会。长期以来，拥有国内百万读者的《大河报》对物业管理问题有许多报道，听说人大修法，主动联系希望提供百姓修法意见。2017年4月18日，起草组为这家媒体单独举办了座谈会。该报将前期征集到的25条建议和40多篇物业报道交到我们手中。这些建议和报道都很有价值，为人大修法作出独特贡献。

    网络问政已成为现代社会治理的一种方式。条例修订过程中，省人大网站联合多家网络媒体平台开展网民建言征集活动，收到万条留言，其中数百条高质量的建言被转交起草组参考，许多建言被吸收采纳。

挑战物业管理头号难题

    通过对所有问题的梳理，我们发现，群众对业主大会成立难的问题反映最强烈。其中原因，有的是建设单位不支持，有的是基层政府不积极，更多的是来自物业企业的反对。目前全省成立业主大会的小区仅有7%，远低于全国20%的平均水平。条例如果把这个问题解决了，就是解决了物业管理最大的事儿。因为业主是一盘散沙，相比物业企业处于弱势，如果没个组织，小区里有好多大事不好办，多数业主的合法权益也难以得到保障。

    此次条例修订，起草组在职权范围内对这方面的工作尽力作了优化，有关业主、业主大会及业委会的内容占了总篇幅的四分之一。

    业委会是业主大会的常设机构，在物业管理中地位重要。为了选准配强这个班子，条例规定街道办、乡镇政府要对业委会成员候选人任职条件和提名审查把关，同时规定对业委会成员可以给予适当补贴等。

    物业收费问题是物业管理中的重大问题。少数小区物业费多年不变，物业入不敷出，经营困难，企业意见大；一些小区乱收费、乱涨价现象严重，业主意见大；个别业主恶意拖欠物业费的情况屡有发生，直接影响了小区的整体服务质量。

    如何化解这一矛盾，破解这一难题，对起草组是一场严峻考验。由于法条设计的难度过大，我们一度想放弃它。有“热心人”对我们说，现在物业收费都已市场化了，政府指导价也都取消了，怎样收费由物业公司与业主商量办就可以了，你们何必自找麻烦。

    但起草组几经犹豫后还是下了决心。我们在厘清收费双方权利义务的前提下，站在中立的位置上，对物业费调整进行了具体规定。　

    针对小区内养犬问题，起草组认为，有必要对此作出规定。审议中，委员们一种意见认为应该写，一种意见主张不写，条例不要搞那么细。大多数委员认为，个人有养狗的自由，但要遵守法律底线，不能威慑他人，更不能危害他人。为了保护可能受到侵害的民事权利，有必要写上。

常委会三次审议字数增加万余字

    按照《河南省地方立法条例》的规定，一般的省级法规，省人大常委会两次审议就可以了，有些内容简单的法规，一次审议就通过了。但考虑到这部法体量大，涉及的法律关系复杂，主任会议决定三审。这在河南省人大近40年的立法史上为数不多。从2013年1月到2018年1月，本届人大任期5年，常委会三审的条例只有物业管理条例这一部。

    事实证明，对条例三审的决策完全正确，是一种稳妥、持重、对物业管理各方和广大群众负责任的做法。在常委会第三次审议中，委员们又提出了不少好建议。

    条例一审后，我们通过各种渠道收集到常委会组成人员、部分人大代表意见建议300多条，省直单位、市县人大及有关部门意见建议900多条，人民群众、业主和物业企业等意见建议800多条，共计各种意见建议2000多条。根据大家提的意见建议，对一审稿进行了10多次研究，大改八次，小改不计其数。仅对一审稿的修改就有100余处，修改时用的资料重达500多斤，废稿重达60斤。

    从2017年3月到9月，起草组的每一位同志都被条例搅得寝食难安。我的睡眠一向较好，那段时间却常常失眠。晚上不到9点上床，夜里两三点醒来，翻来覆去睡不着，满脑子都是物业条例怎么改。索性披衣起床，打开台灯，伴着窗外地铁施工的轰鸣声，记下所思所想。

    我们起草组成员对条例一句一句地改，一字一字地抠，有时为了一个法条如何改，能讨论半天。有两次集中修改都是一连坐了三天，改得腰酸背痛。

    从一审稿到二审稿，条例改动很大，常委会组成人员对这些改动是赞成的。

    修改后的条例，由原来的8章52条增加到9章95条，字数也由原来的8000字增加到18000字，对原条例的大部分法条都作了修改，是名副其实的大修。这部法是河南省人大常委会有史以来最长的一部法。

    条例高票通过后，我国知名的物业管理专家、住建部房地产市场管理司副巡视员陈伟评价说：“《河南省物业管理条例》是一部充满正能量和时代精神的物业管理良法。”

    社会各界普遍认为，条例是河南省十二届人大及其常委会奉献给全省人民的一份法治厚礼，是一部保障物业管理规范、良性发展的重要法规，是物业管理各方不断满足人民日益增长的美好生活需要的制度保障。

原文标题：全程参与修法才知其中不易

原文来源：地方立法学习与研究公众号障