汪自彬 滕修福：修改组织法完善人大许可制度的立法建议

发布时间：2018-11-26 作者：汪自彬 滕修福

    小编建议,全国人大组织法、地方组织法修改时，应将代表法所细化的“人大许可”情形和审查范围等写入其中，即应对全国人大组织法和地方组织法再次修改，包括进一步完善“人大许可”制度。


 
    在我国的人民代表大会制度法律体系下，各级人大代表的言论和人身自由受到法定保护，非经法定程序的许可，相关国家机关不能限制人大代表的人身自由――这就是我们通常所说的对保障各级人大代表执行职务而设定的“人大许可制度”。

    依据宪法第七十四条和全国人大组织法第四十四条、地方组织法第三十五条之规定，县级以上各级人大代表非经本级人大主席团（人代会期间）或其常委会（闭会期间）许可，“不受逮捕或者刑事审判”。

    1992年代表法出台，须经人大许可的法定情形在“逮捕或者刑事审判”的基础上，扩大到“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”（第三十二条第二款）。

    2012年10月代表法第二次修正，特别增加条款限定人大方面行使许可（否决）权的审查范围，进一步细化完善了人大许可制度。

    日前，《十三届全国人大常委会立法规划》对外公布，其中就将全国人大组织法、地方组织法列入了即将进行修改的立法规划。

    所谓组织法，是专门规定某类国家机关的组成和活动原则的法律，诸如全国人大组织法、国务院组织法、地方组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法等。所谓活动原则，就是依法规定有关国家机关的职权及行使原则，诸如人大许可权的行使。

 

    为此，小编建议：全国人大组织法、地方组织法修改时，应将代表法所细化的“人大许可”情形和审查范围等写入其中，即应对全国人大组织法和地方组织法再次修改，包括进一步完善“人大许可”制度。

    （一）完善人大许可的法定情形

    现行全国人大组织法和地方组织法所法定的人大许可情形只是“逮捕或者刑事审判”。如果因为“现行犯被拘留”，即“应当立即”报告本级人大主席团（大会期间）或其常委会（闭会期间）。

    与现行代表法所法定的人大许可情形，组织法没有法定“对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可”（代表法第三十二条第二款）。

    小编认为，本次全国人大组织法和地方组织法修改，应将“法律规定的其他限制人身自由的措施”明确为人大许可的法定情形。相关条款（全国人大组织法第四十四条、地方组织法第三十五条）可以这样修改表述：未经许可，“……不受逮捕或者刑事审判，不得采取法律规定的其他限制人身自由的措施。”或者按代表法第三十二条第二款的表述，单列一款分别放入全国人大组织法第四十四条和地方组织法第三十五条之中。

    关于“法律规定的其他限制人身自由的措施”包括拘留（行政、刑事、司法）、留置（监察）、监视居住、取保候审等。

    小编认为，全国人大组织法、地方组织法、代表法再次修改，可以将“法律规定的其他限制人身自由的措施”修改为“法律规定的拘留、留置等其他限制人身自由的措施”，以进一步明确公检法机关对人大代表行使拘留权和监察机关对人大代表行使留置权，应当要得到人大方面许可。

    （二）完善人大许可的审查范围

    考虑到赋予代表人身自由特殊法律保护权的初衷，是防止有关机关和个人对代表的发言和表决进行法律追究，或者对代表执行职务的其他行为打击报复，2012年代表法第二次修正时，特别增加一款（代表法第三十二条第三款）：“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。”这一规定，明确限定了人大许可的审查范围，进一步完善了人大许可制度，有利于进一步保障代表依法行权履职，保证国家权力机关正常运转，维护国家权力机关的权威。

 

    小编认为，该审查限定条款放在组织法（全国人大组织法第四十四条、地方组织法第三十五条）条款中，比放在代表法“代表执行职务的保障”（第四章）条款中更恰当。

    （三）完善乡镇人大的许可制度

    代表法第三十二条第四款规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。”

    这一事后向人大报告制度，在实践中难以执行到位。因为，乡镇人大不可能因为一名代表的问题来召开人代会，所以“应当立即”的立法规定难以落实到位。

    小编认为，2015年地方组织法第五次修正，已经赋予了乡镇人大主席团在闭会期间的相关职能（地方组织法第十五条新增第二款），基本实现了乡镇人大主席团的“准常设”，地方组织法再次修改，不妨将事后向人大报告制度，也改成人大（主席团）许可制度。即在地方组织法第三十五条单独增加一款“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，不受逮捕或者刑事审判，不得采取法律规定的其他限制人身自由的措施。”

 

法条链接

    宪法

    第七十四条　全国人民代表大会代表，非经全国人民代表大会会议主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。

    全国人大组织法

    第四十四条　全国人民代表大会代表非经全国人民代表大会主席团许可，在全国人民代表大会闭会期间非经全国人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。

    全国人民代表大会代表如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向全国人民代表大会主席团或者全国人民代表大会常务委员会报告。

    地方组织法

    第三十五条　县级以上的地方各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的公安机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者常务委员会报告。

    代表法

    第三十二条　县级以上的各级人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团许可，在本级人民代表大会闭会期间，非经本级人民代表大会常务委员会许可，不受逮捕或者刑事审判。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会报告。

    对县级以上的各级人民代表大会代表，如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施，应当经该级人民代表大会主席团或者人民代表大会常务委员会许可。

    人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。

    乡、民族乡、镇的人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判、或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。


 
原文标题：汪自彬、滕修福　修改组织法完善人大许可制度的立法建议

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  汪自彬 滕修福/文）