高伟：建立健全“自治条例”和“单行条例”报批程序的立法思考

发布时间：2018-12-21 作者：高伟

    民族区域自治制度是我国基本的政治制度之一。我国宪法规定，各少数民族实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。因此，制定自治条例和单行条例是行使自治权的重要方式。


 
    民族区域自治制度是我国基本的政治制度之一。我国宪法规定，各少数民族实行民族区域自治制度，设立自治机关，行使自治权。因此，制定自治条例和单行条例是行使自治权的重要方式。

    自治条例和单行条例可以依照当地民族的特点，对法律和行政法规的规定作出变通规定，但不得违背法律或者行政法规的基本原则，不得对宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通规定。

 

    从1954年宪法开始规定民族自治机关即自治区、自治州、自治县的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，但是都必须报全国人大常委会批准。而现行宪法将自治州、自治县的自治条例和单行条例的审批权下放到了省级人大常委会。

    制定自治条例和单行条例（以下称民族区域自治地方立法）虽然都属于地方立法，但与制定地方性法规地方立法（以下称一般地方立法）的区别在于：

    首先，立法主体不同

    一般地方立法的主体不但包括省、自治区、直辖市、设区的市、自治州以及广东省中山市、东莞市、甘肃省的嘉峪关市和海南省的民族区域自治地方立法三亚市的人民代表大会，还包括他们的常设机关。而自治条例和单行条例的制定主体只有自治区、自治州、自治县的人民代表大会，其他任何国家机关包括人大常委会都无权制定自治条例和单行条例。

    其次，立法原则不同

    无论是一般地方立法还是民族区域自治地方立法，都要遵循立法法规定的立法原则。除此之外，一般地方立法遵循的原则是地方特色原则和不抵触原则。由于民族自治地方立法的特殊性，所应当遵循的立法原则，就是了依照当地民族的政治、经济和文化的特点，这就意味着可以对上位法即法律、行政法规甚至地方性法规作出变通规定。

 

    最后，效力不同

    地方性法规的效力在一定行政区域内。而自治条例和单行条例优先适用于民族区域自治地方，立法法第90条第一款规定：“自治条例和单行条例依法对法律、行政法规、地方性法规作变通规定的，在本自治地方适用自治条例和单行条例的规定。”

 

    自治条例和单行条例虽然可以对上位法作变通规定，但不是随心所欲，也有限度的。根据立法法第75条第二款规定：

    （一）不得违背法律或者行政法规的基本原则

    基本原则是法律和行政法规的核心内容，基本精神之所在。倘若允许对法律和行政法规基本原则加以变通，就是对整部法律或者行政法规的否定。

    （二）对宪法的规定不能变通

    众所周知，宪法是国家的根本法，是治国安邦的总章程，它规定了国家的根本制度，国家生活的基本准则和公民的基本权利和义务等根本问题，具有最高的法律效力和最高的法律权威，是国家统一和没民族团结的基础，全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和社会团体、各企业事业组织，都必须以宪法为根本的活动准则，宪法的各项原则和规定必须得到全面的遵守和执行。因此宪法的规定是不能变通的，否则，就无法维护国家的统一和各民族的团结。（郑淑娜：《中华人民共和国立法法释义》，中国民主法制出版社2015年5月版，第206页）

 

    （三）民族区域自治法是实施宪法规定的民族区域自治制度的基本法律

    民族区域自治法全面系统规定了民族自治地方的建立，民族自治地方自治机关的组成和自治权，上级国家机关领导和帮助民族自治地方内的民族关系等，是各民族自治地方立法的法律依据。如果允许变通民族区域自治法的规定，民族自治地方就否定了自己立法的法律依据，因此，民族区域自治法也是不能变通的。（郑淑娜:同上）

    （四）对自治条例和单行条例不能再以特殊为由进行变通

    法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定，是全国人大及其常委会、国务院立法过程中，已经充分考虑到维护国家整体利益和照顾自治地方民族特点和实际情况的需要而制定的，对此，自治条例和单行条例就不能再以特殊为由进行变通。（郑淑娜：同上）

    在立法实践中，1984年民族区域自治法公布施行后，自治州和自治县相继制定了本自治地方的自治条例和单行条例，唯独自治区迄今尚未制定本自治区的自治条例和单行条例。

    民族区域自治地方立法权是不完整的立法权，因为自治条例和单行条例在公布前还要报上级有关人大常委会批准。宪法和相关法律都规定，自治区的自治条例和单行条例报全国人大常委会批准，自治州和自治县的自治条例和单行条例报省、自治区直辖市的人大常委会批准。

 

    关于自治条例和单行条例的制定程序，立法法第77条第一款规定，根据地方组织法，参照立法法第二章第二节、第三节和第五节的规定，由本级人民代表大会规定。

    至于批准程序，只有全国人大组织法第37条第二款规定：“民族委员会还可以对加强民族团结问题进行调查研究，提出建议；审议自治区报请全国人民代表大会常务委员会批准的自治区的自治条例和单行条例，向全国人民代表大会常务委员会提出报告。”至于具体批准程序则未作规定，可以说缺乏操作性。

    根据立法法第77条第一款的规定，各省、自治区、直辖市的人民代表大会相继制定了有关规范地方立法程序的地方性法规。这些地方性法规通常设专章对其常委会批准设区的市的地方性法规、自治州和自治县的自治条例和单行条例的批准程序作了具体的规定。

    小编认为，全国人大常委会在总结各地方经验基础上，结合全国人大常委会工作实际，将来修改立法法时，进一步规范自治区的自治条例和单行条例批准程序进行规范。

    当自治区的自治条例和单行条例经自治区的人民代表大会审议通过后，统一由自治区人大常委会办事机构将自治条例和单行条例文本、说明、审议结果报告等资料上报全国人大常委会。

    考虑到全国人大宪法和法律委员会是综合性立法工作机构，负责每一项法律草案的统一审议工作的情况比较熟悉的优点，自治区的自治条例和单行条例先由全国人大民族委员会在征求全国人大常委会法工委、全国人大宪法和法律委员会意见基础上，对自治区的自治条例和单行条例进行审议，并负责拟订并提出是否批准的决定草案代拟稿。全国人大民族委员会审议时，应当邀请自治区的人大常委会负责人和全国人大宪法和法律委员会的成员列席会议，发表意见。

    自治区的自治条例和单行条例和全国人大民族委员会拟订的是否批准的决定草案代拟稿由委员长会议决定列入常委会会议议程。

 

    全国人大常委会审议自治区的自治条例和单行条例，一般经过一次常委会会议审议并作出是否批准的决定。

    全国人大常委会全体会议听取自治区人大常委会委托负责人作的说明和全国人大民族委员会关于自治州的自治条例和单行条例审议意见报告，由常委会分组会议对自治条例和单行条例，是否批准的决定草案进行审议。

    全国人大民族委员会根据常委会组成人员的审议意见，提出是否批准的决定草案建议表决稿，委员长会议再次提请常委会会议审议后，民族委员会提出是否批准的决定草案表决稿，由委员长会议决定提请常委会全体会议表决。

    自治区的自治条例和单行条例经全国人大常委会批准后，由自治区的人大常委会发布公告予以公布；全国人大常委会不予批准的，自治区的人民代表大会可以按照规定的程序重新制定，依法报请全国人大常委会批准。

    全国人大常委会应当将批准自治区的自治条例和单行条例情况向全国人民代表大会报告。全国人民代表大会认为其常务委员会批准的自治条例和单行条例违背宪法和立法法第75条第二款规定的，有权予以撤销。

 

法条链接

《中华人民共和国宪法》

    第116条　民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省或者自治区的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会备案。

《中华人民共和国民族区域自治法》

    第19条　民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代 表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效，并报全国人民代表大会常务委员会和国务院备案。

《中华人民共和国立法法》

    第75条　民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。自治区的自治条例和单行条例，报全国人民代表大会常务委员会批准后生效。自治州、自治县的自治条例和单行条例，报省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会批准后生效。


 
原文标题：高伟　建立健全“自治条例”和“单行条例”报批程序的立法思考

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  高伟/文）