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郭道晖:"脱缰"的授权立法相当于给予国务院一张"空白委托"

发布时间:2019-01-16 作者:


    郭道晖先生在《中国当代立法制度—成就、局限和未来改革方向》一文中说,“脱缰”的授权立法,相当于给予国务院一张“空白委托”。这种总括性的委托立法,虽然对缓解经济立法滞后现象起了积极作用,却实际上造成了立法机关的重要立法权被割让、流失,行政机关倒成了重要的立法者。


 


 

 
    我国著名宪法学家、曾担任过全国人大常委会法制工作委员会研究室副主任的郭道晖先生在《中国当代立法制度—成就、局限和未来改革方向》一文中说,“脱缰”的授权立法,相当于给予国务院一张“空白委托”。

    美国法学家伯德纳·施瓦茨说:“如果在授权法中没有规定任何标准制约委任之权,行政机关等于拿到了一张空白支票,它可以在授权的领域里任意制定法律。”我国改革开放四十年来的授权立法实践,也证明了这一论述。

    郭道晖先生说,全国人大及其常委会对国务院的授权立法决定,在起初还是十分审慎的。如1984年8月全国人大常委会通过的《关于授权国务院改革工商税制发布有关税收条例草案试行的决定》,只规定国务院在改革工商税制过程中,“拟定有关税收条例,以草案形式发布试行,再根据试行的经验加以修订,提请全国人民代表大会常务委员会审议。”

    这里,授予国务院只有“拟定”“草案”的权力,只是“试行”,而且还要再经全国人大常委会“审议”。姑且不论这种所谓“草案试行”的措辞与做法于法理欠通,也可看出立法者对其立法权欲放犹收、虽授仍控的审慎心态

    本来,制定关系公民与法人切身权利义务的税法,是国家立法权中十分重要的、不可转让的权力,而且像美国国会制定税法还有不同于ー般立法的特殊程序。我国人大常委会对税法的立法权的转授采取严格限制原则是必要的。可是,1985年全国人大通过的《关于授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例的决定》,授权范围大大拓宽,又缺乏严格的标准限制与监督程序。该决定规定这类行政立法须向全国人大常委会备案,但基本上未执行。

    这种总括性的委托立法,是一种“空白委托”,虽然对缓解经济立法滞后现象起了积极作用,却实际上造成了立法机关的重要立法权被割让、流失,行政机关倒成了重要的立法者


 



 

    郭道晖先生说,问题更在于,由于国务院依授权立法所制定的暂行条例,多是由国务院有关部门起草,往往不免囿于本部门权益而在相对人的权利义务和本部门权力的设置上有所偏私(部门本位主义)。国务院是首长负责制,部门起草的法规只要总理拍板、规章只要部门首长拍板即可。这就难免出现某些行政立法带有人治痕迹,产生越权或侵权的现象。

    盂德斯鸠说过:“如果行政者有决定国家税收的权力,而不只限于表示同意而已的话,自由就不再存在了。因为,这样的行政权力就在立法最重要的关键上,成为立法性质的权力了。如果立法权不是逐年议定国家的税收,而是一次地做成永久性的决定,立法权便将有丧失自由的危险。因为,如果这样则行政权便将不再依赖立法权了;又行政权既取得这种永久性的权利,则这个权利到底是它所固有的,或是他人授与的,对它就无关紧要了。"

    西方现代民主国家也发现委托立法的膨胀有威胁国会立法的弊端,而力图加强对它的控制。

    如美国国会在1932-1983年,对行政法令、法规实行“立法否决权”制度。即在国内立法文件中插入立法否决条款,给予国会审查行政部门为贯彻执行特定法律而而发布的政令、法规的效力,旨在维护国会对行政立法的控制。20世纪70年代,被国会否决的行政法规、政令每年达十多次(小编注:立法否决权后来被联邦最高法院以其取代了司法审查权为理由,宣布违宪而停止实行)。


 


 


    美国的司法审查,则不仅审查委托立法是否超出法律的授权,还要审查国会的授权是否超越界限(如授出税法立法权)。

    美国有些州还制定“日落法”( Sunset Law)或实行“日落立法”来监控委托立法权。“日落法”是指委托立法的授权经过一定期限,非再经授权,则行政机关的委托立法自行失效。




原文标题:郭道晖:“脱缰”的授权立法相当于给予国务院一张“空白委托”


原文来源:立法网微信公众号

(立法网/编)

 

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