叶建平：立案、审判、执行对接“破产程序”的法律思考

发布时间：2018-03-16 作者：叶建平

    从2009-2016年，全国地方法院破产案件结案数从2434件增长到3373件，绝对数量略有增长，增长了38%；但是相对比值反而缩小了，地方法院结案数从983.94万件增长到1997.2万件，增长了103%；执行案件结案数从222.54万件增长到507.9万件，增长了128%；破产案件与所有案件、与执行案件的比值分别从0.027%下降到0.015%，从0.1%下降到0.055%……



    2月7日，《法制日报》一篇《一件破产案解决25638件执行案》的报道，介绍了2月6日广东省广州市中级人民法院通过全国企业破产重整案件信息网召开广东益民旅游休闲服务有限公司破产案第一次债权人会议。

    据悉，当前法院的现状，突出地表现为“诉讼爆炸”“执行难”，基本上都处于“案多人少”难以为继的境况，即便广大法院干警身心疲惫，鞠躬尽瘁，也难有根本性的改观。

    因此，广州中院通过对该破产案实行“执转破”程序，在最高人民法院部署开展“用两到三年时间破解执行难”专项工作、出台《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》的大背景下，以益民公司破产案为突破口，探索“执转破”案件审理方法及思路，构建执行、破产程序一体化的新格局，借助破产程序积极清理执行程序中的“僵尸企业”，为供给侧结构性改革提供强有力的司法保障，助推经济社会健康发展，意义重大！

“执行难”与“破产少”的矛盾及弊端

    众所周知，如果不是“执转破”，不知将投入多少的人力物力，消耗多少的社会资源，数万当事人将不知等待多久？又将得到多少？可想而知，这样的成效是极其巨大的。

    一个益民公司破产案化解的执行案件是25638件，那么也就意味着已经申请执行而未执行完毕的诉讼案件起码在25638件以上，就算按25638件诉讼案件计算，诉讼、执行案件相加为51276件，实际案件数可能更多。

    同时，因为诉讼案件的处理有撤诉、调解、判决以及其他处理方式的区分，有胜诉败诉的区分，有一审二审的区分，有履行内容和无履行内容的区分，有已经到期和未到期的区分，有自动履行和未履行的区分，有申请执行和未申请执行的区分，劳动争议案件还有仲裁的前置程序，有执行内容的案件仅仅只是其中部分案件。

    一个案件，最少需要法官、书记员两人亲自办理（还不包括立案人员、送达值庭法警、合议庭组成人员等其他人力投入），51276件案件最少需要投入102552工次的人力，最少已经形成堆积如山的102552个案卷档案，这些案卷按规定都要较长时间的保管，又要耗费较大的社会资源，而实际价值较小，甚至没有价值。

    再说诉讼的直接成本，消耗的费用一般包括案件受理费、执行申请费、公告费、邮寄费、鉴定费、代理费、住宿费、交通费等，如果有律师代理的，还要支付巨大的律师代理费用等社会成本（一些地区的律师代理个案收费标准下限不低于3000元）。当然，如果涉及职工保护、人数众多、信访维稳、部门协调等事宜，还要更多的社会资源损耗。

    而真正的问题核心在于债务人的支付能力，在债务人经营失误、败局已定、回天无力的情况下，纵有再多的社会资源投入，根本不可能改变即成事实，在即成格局无法改变的情况下，当事人旷日持久、毫无所得，希望不断破灭、怨气不断积累，情况只会越来越糟。

    虽然，最高人民法院于2017年初出台了《关于执行案件移送破产审查若干问题的指导意见》，并全力推动这项工作，对于推动破产审判、破解执行难起到了一定的作用，但执行转破产程序审查机制属于线性流程末端对接，大部分社会损耗已经铸成，又不能从根本上加以改变，且本身弊端较多，同时又不能实质性改变破产法确定的申请启动原则，使用征求当事人意见的办法进行移送流转，越俎代庖，一定程度上徒费功夫。

破产程序“启动难”，制度失灵成“僵尸”

    破产是市场主体的理性退出法则，是债务的公平清理机制，具有集合清算、概括执行的特征，各国大都重视破产制度建设和破产案件审判，以充分发挥破产对于经济的调整、对于市场的调节、对于当事人的保护、对于社会秩序的维护等方面的巨大的功能。

    但在当前中国，破产法的适用遭遇了巨大的困境，破产案件数量少、破产案件受理难、破产工作推进难、破产财产处理难、关联关系协调难等问题较为普遍地存在，其中最为突出的是破产案件受理难的问题，很多没有实质争议而纯属支付问题的债务纠纷不断涌向法院，没有支付能力的案件反复地堆在法院案头，却不得破产之道而入。

    小编曾经对中国当代企业破产法实施以来的情况进行了统计，从相关的数据可以清晰地看出，从中国破产法实施以来，直到2016年底，审结的全部破产案件为92400件，近30年时间，还不到美国一年破产案件数量的十分之一（当然美国有相当多的个人破产案件），而中国人口是美国的5倍。

    从2009-2016年，全国地方法院破产案件结案数从2434件增长到3373件，绝对数量略有增长，增长了38%；但是相对比值反而缩小了，地方法院结案数从983.94万件增长到1997.2万件，增长了103%；执行案件结案数从222.54万件增长到507.9万件，增长了128%；破产案件与所有案件、与执行案件的比值分别从0.027%下降到0.015%，从0.1%下降到0.055%。

    破产案件如有似无，破产法律如有似无，破产制度几近“破产”，经常处于“失灵失效”状态。

    小编整理了全国法院2009年以来相关指标的对应情况显示：近年来，破产案件在中国法院的全部案件中的占比约为万分之一点五左右，与诉讼、执行案件的比值几近可以忽略。一方面，最近几十年，尤其是最近二十多年来，中国的诉讼、执行案件长期处于暴涨状态。另一方面，从2001年以后，本来不多的破产案件的数量长期在低位徘徊。

    大数据显示，中国法院的发展历程中处于有诉无破、有诉少破、有执无破、多执少破，诉执畸多、破产畸少，严重不成比例的奇特现状。

    对比其他国家，基本上都能充分运用破产制度功能，有效发挥破产制度价值，适时大量处理破产案件，如美国每年办理的破产案件达100万余件，即便仅800万人口的我国香港特区每年办理破产案件也在2万余件（均含个人破产），可见我国破产案件的审理现状与其他国家地区差距巨大。

    此外，企业破产案件与我国登记在册2000多万家企业，每年吊销、注销几十万家企业的现状严重不成比例，致使很多企业长期处于僵尸状态，严重影响市场主体的质量和管理效能，严重影响市场资源的有效配置，当然也严重影响社会秩序的正常运行，破产案件的审理现状严重不能适应社会的实际需要。

    虽然，2011年经济风波以来，全国各地大力推动破产审判工作，声势浩大，破产案件有所回暖，但至2016年，审结破产案件虽有增长，仍仅3373件，相对于全国3100多家法院而言，每个法院平均仅有1件，可以想见，还有不少法院从来没有办理破产案件，这与经济社会发展与市场要求极不相称，必须彻底改观。

构建立审执全面对接，亟待破产程序立法配套

    时代潮流和社会发展要求必须大力推进破产审判，作为破产审判的职能主体，必须积极予以呼应，并且需要首先从转变自身理念和完善工作机制做起，为此特提出以下建议：

    1. 更新理念，全面对接

    深化破产审判功能和价值的认识，需要法院机关全员动员、全面提升，摒弃陈旧、僵化的司法观念，破产不是可有可无的程序，不是可以随意把控的程序，而是不可多得的社会保护手段，是必不可少的文明制度要求。现在最高法院已经将立、审、执、破并称，建立“立、审、执、破”衔接的机制，但如果仅仅将这项机制理解为从执行转入破产程序，则远远不够，甚至还是严重错误的，破产的价值不是到了执行阶段或者执行不能的时候才能体现，不能简单理解为是执行环节的延续和执行不能的处置手段，而是一项独立的债务清理和企业拯救制度.

    在出现债务困境之时，即需及时制度预警，做好制度备用、导入的准备，在立案、审理、执行的各个环节都要保持这种预警、做好这种准备，全面对接，及时导入。

    建议将“立案→审理→执行→破产”的线性路径，更新为立案、审理、执行各阶段分别对接破产的多对一映射关系，在哪里发现破产原因就在哪里引导适用破产程序，从而避免无谓的扩大损失、成本支出和资源损耗，并对陷入困境企业及时施救，最大限度地保护各方当事人和社会的利益。

    2. 健全措施，及时告知

    当前，破产法律的普及程度不高，社会各界知之甚少、一知半解，甚至伴有误解、望而生畏，了解并能够充分运用破产法律的当事人还不普遍。为此，建议各级法院首先自我更新破产观念，并采取切实有力的措施，多做普及宣传工作，普及破产制度和破产文化。为了更好地营造破产普及氛围，建议在法院的立案大厅、诉讼服务中心等处所，制作、发放有关破产法律的宣传资料，对于涉及企业债务纠纷等商事案件，则向双方当事人书面发送破产程序告知书（“破产程序告知书”建议样式附后）。

    3. 严肃责任，专项检查

    按照企业破产法的规定，破产案件的申请和受理条件简明清晰，并无过多复杂的要求，但现实中经常遭遇有案不收、当立不立、拖延受理、借口拒绝的情形。为了解决破产案件受理难的困局，最高人民法院于2016年7月28日专门发出《关于破产案件立案受理有关问题的通知》，要求各级法院高度重视、大力加强破产审判工作，认真研究解决影响破产审判职能发挥的体制性、机制性障碍。当时有最高法院领导强调对于没有按照企业破产法的规定受理的，发现一起向全国通报一起，但遗憾的是至今没有通报一起，而就现实而言，仍然常有不能依法受理的现象发生。建议最高人民法院对此开展专项检查工作，以此促进破产审判工作正常化、常态化。

    4. 完善机制，加强指引

    由于一般人并不熟悉破产法律、司法解释以及包括法律文书样式在内的一些规范要求，因此，人民法院有必要加强规范化制度建设，并且最好能够简明、便捷的给人指引。对于一些规模较小、负债较少、债权人不多、债权债务关系不很复杂的破产案件，要引导各方当事人以快速方式进入破产程序。对于债权人申请破产清算法律要求条件不多，可以制作简式法律文书，方便当事人填写使用；对于已经进入诉讼程序、执行程序的，人民法院还要避免当事人为准备材料浪费投入，可以为当事人申请破产所需材料提供直接复制、出具证明等便利。

原文标题：立案、审判、执行对接“破产程序”的法律思考――以“一件破产案解决25638件执行案”为视角
 

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  叶建平/文）