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蜀山:论地方性法规展示“地方特色”的实现途径

发布时间:2018-04-25 作者:蜀山


    以2011年《四川省城乡环境综合治理条例》为例。四川省是全国首个就城乡环境综合治理工作进行地方自主立法的省份。作为一项创制性立法,制定《四川省城乡环境综合治理条例》关键是对城乡环境综合治理进行定位,明确城乡环境综合治理的管理机制和治理范围,从法规的结构布局和运行机制的构建上突出法规的针对性和实用性……


 

    在地方立法工作中,地方性法规的“地方特色”一直受到地方立法机关的特别重视和密切关注。


    所谓“地方特色”是指地方性法规在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,在体现国家立法共性的同时,充分反映地方立法需求,解决地方实际问题,体现地方的个性、差异性和特殊性的一种立法形式和立法风格。


 



 

    法规的地方特色是由地方立法的特点决定的。


    地方立法相对国家立法而言,一般是指省、自治区、直辖市、设区的市的人民代表大会及其常务委员会根据本行政区域的具体情况和实际需要,在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下,通过法定程序,制定、修改和废止地方性法规的活动。


    根据《立法法》第七十三条的规定,地方立法具有立法的地域性、权力的有限性、法规的独特性和规范精准性的特点。


    因此,地方立法机关在制定地方性法规时,在体现立法共性的同时,应当针对地方立法的特点和需求,解决地方的实际问题,体现地方性法规的个性、差异性和特殊性,充分展现地方性法规的地方特色,这是地方立法的和任务,也是这是地方立法机关的使命。


    法规的地方特色有利于发挥地方立法对国家立法的补充作用、实施作用和试验作用。从这个意义上讲,地方特色就是地方性法规的灵魂和生命。


    当前,地方立法数量庞大、立法主体众多、立法程序各不相同,容易导致立法水平参差不齐,提高地方立法的质量显得尤为紧迫。在这种情况下,地方立法是否具有地方特色,已成为衡量地方立法质量高低的一个决定性指标。


    可以说,在不与国家法律、行政法规相抵触的前提下,地方性法规的地方特色越突出,与本地的实际结合得越紧密,其实用性和可操作性就越强,法规的质量就越高,生命力就越强。


    那么,地方立法怎样才能在地方性法规中展示地方特色?或者说法规的地方特色主要通过哪些途径和方法表现或实现呢?

 



 

从制定立法计划入手,突出法规的地域性


    立法法第五条规定,“省人民代表大会常务委员会通过立法规划、年度立法计划等形式,加强对立法工作的统筹安排”。


    过去,在地方人大工作中,有关立法方面存在的主要问题有:一是人大主体意识不强,在立法项目上“等米下锅”,政府端什么菜,人大吃什么饭,缺乏主动作为;二是具体经办的同志对地方经济社会和发展的大局认识和把握不够,法规顶层设计和制度创新意识不强,部门立法倾向较重;三是领导参与度不高,地方人大对立法事项的统筹协调能力较弱,立法规划制定调查研究不够,缺乏周密论证,制定不够科学。


    小编以为,立法法用法定的形式确立人大及其常委会在法规立项上的主导权,是因为在地方立法中,制定立法规划、年度立法计划是确定立法项目的首要程序。


    保证人大在制定立法规划、立法计划的主导权有利于人大及其常委会从地方事务和地方立法全局出发,确立人大在地方立法中的主导权。


    坚持人大主导,发挥人大在地方立法中的主导作用是地方人大的法定责任。在每届人大的第一年度制定本届任期内的立法规划,同时根据立法规划,结合实际,制定好每一年度的立法计划,既是各级人大常委会立法程序的重要环节,也是突出地方性事务的实际需要奠定法规区域性特点的一项基础性工作。


    各级人大常委会通过制定立法规划和年度立法计划,不仅在法规立项上把握住了人大主导权,而且也是从地方的角度出发,根据地方性事务的实际需要,对法规立项地域性的一次严格审核和筛选。


    因此,坚持人大选择和确定立法项目,是把握地方立法特点、突出法规地方性的首要环节。地方各级人大及其常委会一定要勇于担当,主动发挥人大主体作用,从本行政区域的实际情况出发,密切联系本地实际制定立法规划、年度立法计划,确定立法项目,针对性立法。


    当然,人大主导不仅仅是制定立法规划和立法计划的主导,而是在法规立项、法案起草、法规审议、修改等地方立法的全过程的主导。在地方立法的全过程中都必须发挥人大的主体作用,只有这样才可能集思广益,统筹协调,较好地避免法规部门化倾向,确保法规的地方性。

 



确定最需要的立法项目,突出法规独特性


    坚持全面收集情况,科学论证评估,选择和确定地方事务中最需要的立法项目是立法法和地方立法条例的基本要求。


    立法法第五十二条规定,“编制立法规划和年度立法计划,应当认真研究代表议案和建议,广泛征集各方意见,科学论证评估,根据经济社会发展和民主法治建设的需要,确定立法项目,提高地方立法的及时性、针对性”。


    四川省在制定《四川省人民代表大会及常务委员会立法条例》时对其作了进一步细化:“编制立法规划草案和年度立法计划草案,应当根据经济社会发展和民主法治建设以及实施重大改革决策的需要,综合考虑法律法规的实施情况和社会重大关切等因素,认真研究代表议案,广泛征集各方意见,科学论证评估,确定立法项目,提高地方立法的及时性、针对性”。(第七条)

 



 

    根据立法法和四川省的《立法条例》的规定,四川省各级人大及其常委会近年来在确定地方立法项目前注意收集和分析以下几个方面的情况:一是本地区经济社会发展和民主法治建设的情况;二是地方党委实施改革的重大决策、措施和部署;三是本地区实施法律法规的情况;四是地方各界和社会的重大关切;五是人大代表的议案和建议;六是社会各界和群众对立法的意见和建议等。


    如雅安市在确定2016年《新村聚居点管理条例》立法项目时,就是在全面收集和分析了上述情况后,经过反复研究和评估后从数个立法项目中选择和确定的。


    由于占有的资料翔实,评估全面,因而既得到了地方党委的肯定和支持,条例公布后又赢得了社会的赞同和好评。


    实践证明,上面列举的几个方面情况,有助于立法工作的同志全面了解地方各方面情况和地方事务的实际需要,准确把握社会动态和党委意图,做出正确的立法决策。


    坚持全面收集情况,科学论证评估,还有一个非常重要的环节是人大领导特别是分管领导的参与。从近两年四川设区的市的地方立法情况看,地方立法扩权后,市、州人大常委会领导特别是分管领导,亲自参与收集情况和立法科学论证评估,建立了人大领导与工作班子相结合、上下结合立法决策机制,从而为立法决策提供了组织保障。


    当然,有一点必须说明,在立法项目的选择上不是越大越好,而是要审时度势,围绕党委工作重心,针对地方性事务的某一个问题或某个侧面切入,有什么需要就立什么法,哪些方面需要规定就规定哪些方面,不要贪大求全,不要构筑体系,不要照抄照搬上位法的规定。


    如《四川省都江堰水利工程管理条例》《四川省城乡环境综合治理条例》《四川省政务服务条例》、凉山《邛海保护条例》、甘孜、阿坝州《藏传佛教事务管理条例》等,都是针对某个问题或者某个侧面的事务切入,进行规范、细化,其法规颁布实施后对工作都发挥了极大的推动作用。而这些法规也都是四川省特有的,具有鲜明的地方特色。

 



 

从法规结构和运行机制入手,突出针对性和个性化


    任何一部法规无论是创设还是适用,都是对某一方面工作体制机制的创新和完善。


    因此,针对地方某一方面工作或事务,进行顶层设计,创新体制机制,从法规结构布局和运行机制的构建上,突出法规的针对性和个体性,才能更好地体现法规的地方特色。


    以2011年《四川省城乡环境综合治理条例》为例。四川省是全国首个就城乡环境综合治理工作进行地方自主立法的省份。作为一项创制性立法,制定《四川省城乡环境综合治理条例》关键是对城乡环境综合治理进行定位,明确城乡环境综合治理的管理机制和治理范围,从法规的结构布局和运行机制的构建上突出法规的针对性和实用性。


    为此,四川省人大法制委和常委会法制工作机构首先对城乡环境综合治理进行了定位。将城乡环境综合治理的定义明确为:“对城市和乡村的容貌秩序、环境卫生、设施建设、公共服务、绿化生态等进行规范和管理的活动。”


    其次,将《条例(草案)》的结构调整为总则、责任区制度、容貌秩序、环境卫生、设施建设、监督考核、法律责任、附则八章。重点突出“五乱”(即垃圾乱扔、广告乱贴、摊位乱摆、车辆乱停、工地乱象)的治理和“三个集中整治”(即集中整治乡村容貌、集中整治交通沿线、集中整治重点部位);建立“环境卫生”分级负责和重点部位的卫生管理制度;对交通、环卫、治污、商贸、园林绿化等重要基础设施提出了要求,对涉及具体标准和重复的内容进行了精简。


    上述规定从概念定位到组织保障,从制度管理到运行机制,构思精密,设计科学,环环相扣,针对性和实用性强,既客观实在,又方便操作,条例颁布实施后,有力地推动了城乡环境综合治理的深入和常态化、制度化。


    又如《雅安市新村聚居点管理条例》对新村聚居点管理模式的制度设计,《巴中市红军文物保护条例》对红军文物保护的机制规范等,都是对法规地方特色和个性化的较好展示。


    由此可见,坚持顶层设计,创新体制机制,是展现地方性法规地方特色的又一重要途径。

 



 

针对实际需要解决实际问题,突出法规精准性


    制定地方性法规的一个最重要的目的就是解决实际问题,解决那些国家立法难以企及的地方实际问题。


    我国是一个成文法的国家,而成文法是根据现实要求按照公共政策而制定出来的现实规则。因此,地方立法必须坚持实事求是,有的放矢,针对现实需要从解决实际问题入手制定规范,突出法规精准性,这也是制定地方性法规,突出法规地方特色的本质特征,否则就失去了地方立法的现实作用和实际意义。


    坚持实事求是,有的放矢,一定要结合法规的价值取向和现实需要找准实际问题。然后围绕解决实际问题,对法规的相关条文精准细化规范。


    如在制定《四川省城乡环境综合治理条例》时,针对城乡环境综合治理的长期性和艰巨性,需要建立一种长效机制。法制委员会根据各地的实际情况,总结各地的经验,创设了“责任区制度”,规定城乡环境综合治理工作实行责任区制度。


    为了落实责任区制度,条例又就城乡环境综合治理责任区的划分与管理、城乡环境综合治理责任区责任人、责任人的职责和任务作了明确确定。


    同时规定,“县级以上地方人民政府应当与下一级人民政府,镇(乡)人民政府、街道办事处应当与责任区法定代表人或者产权所有人、经营者签订城乡环境综合治理责任书”,“责任书应当载明责任区的具体范围和责任要求,明确双方的权利义务”,“城乡环境综合治理主管部门应当建立责任考核机制,对责任区定期组织考核检查,督促责任人依法履行义务”。


    这些规定,具体明晰,环环相扣,每一条都具有很强的针对性和可操作性,其地方特色跃然纸上。


    又如住宅物业管理中,供水、供电、供气等专业经营设施设备的管理和维护保养一直是物业管理中的难题,对政府是包袱,对业主是负担。


    为了解决这个难题,四川在制定《四川省物业管理条例》时吸取贵州的经验,规定将住宅物业管理区域内专业经营设施设备及相关管线的所有权移交给组织安装施工的专业经营单位,由专业经营单位承担维修、养护、更新和管理的责任。同时明确了专业经营设施设备的范围,规定“专业经营设施设备包括变(配)电、二次供水、燃气调压等设施设备及相关管线”。

 



 

    为了进一步解决问题,条例对新旧住宅物业管理区域内的供水、供电、供气等专业经营设施设备及相关管线交由专业经营单位维修、养护、更新和管理的途径和办法作了规定。


    对新建住宅物业管理区域内的供水、供电、供气等专业经营设施设备及相关管线,条例规定“建设单位在竣工验收后应当将住宅物业管理区域内专业经营设施设备及相关管线的所有权移交给组织安装施工的专业经营单位,专业经营单位应当接收并承担维修、养护、更新和管理的责任”。


    对条例实施前建设的住宅物业管理区域内的供水、供电、供气等专业经营设施设备及相关管线的所有权,条例规定“由业主大会决定是否无偿移交给专业经营单位;决定无偿移交的,物业管理区域所在地县级人民政府房地产行政主管部门应当组织有关专业经营单位按照国家技术标准和专业技术规范进行验收,验收合格的,专业经营单位应当接收并负责维修、养护、更新和管理”,“验收不合格的,由专业经营单位按照国家技术标准和专业技术规范提出整改方案,经整改合格后移交。住宅物业尚在工程质量保修期内的整改费用由建设单位承担,超出保修期的由全体业主共同承担”。


    这些规定,围绕专业经营设施设备的维修、养护、更新和管理,从解决的办法、涵盖的范围、新旧住宅相关物业的管理,具体明确,不仅明确了做什么、怎么做,而且明确了誰去做,可谓精准细化,其地方特色亦跃然纸上。


    由此可见,针对现实需要从解决实际问题入手制定规范,突出法规精准性,这也是制定地方性法规,突出法规地方特色的又一法宝。

 




原文标题:论地方性法规展示“地方特色”的实现途径――以四川雅安《新村聚居点管理条例》等法规为视角

原文来源:立法网微信公众号

 

(立法网  蜀山/文)

 

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