汪洋 滕修福： 对《人民陪审员法》的解读

发布时间：2018-05-18 作者：汪洋 滕修福

    关于人民陪审员依法参审，《决定》只是明确了“除不能担任审判长外，同法官有同等权利”。《人民陪审员法》则规定为：“除法律另有规定外，同法官有同等权利”。即充分保障了人民陪审员作为“不穿法袍法官”应有的陪审权利……



    自2004年8月28日全国人大常委会通过《关于完善人民陪审员制度的决定》首次以单行法律明确了人民陪审员制度，到今年4月27日全国人大常委会通过《中华人民共和国人民陪审员法》，历时14年。

    人民陪审员制度在实践中探索和改革，在改革实践中不断完善和优化。小编结合“决定”的实施情况对新出台的“人民陪审员法”，就人民陪审员制度的立法完善和优化，作了初步的解读。

 

人民陪审员制度从“决定”到“法”

    建国以来，国家对人民陪审制度陆续制定了一系列的法律规定：

    1951年的人民法院暂行组织条例，1954年的宪法和法院组织法，1975年和1978年的宪法，都对人民陪审员制度作了明文规定；1979年通过、1983年修正的人民法院组织法和1979年通过、1996年修正的刑事诉讼法，重申了过去宪法和法律关于人民陪审制度的有关规定；1982年试行、1991年通过的民事诉讼法和1989年通过的行政诉讼法也都对人民陪审制度作了规定。

    此外，国务院、最高人民法院和司法部等有关部委以及一些地方人大，专门就贯彻实施人民陪审员制度制定出台了一系列的规范性文件和地方性法规。

    2004年8月28日，全国人大常委会审议通过了《关于完善人民陪审员制度的决定》，第一次以单行法律的形式明确了人民陪审员制度。

    为贯彻实施该决定，最高人民法院、司法部联合出台了《关于人民陪审员选任、培训、考核工作的实施意见》，最高人民法院还专门出台《关于人民陪审员管理办法（试行）》。

 

    2013年党的十八届三中全会决定指出，要广泛实行人民陪审员制度，拓宽人民群众有序参与司法的渠道。

    2014年党的十八届四中全会决定进一步提出，完善人民陪审员制度，保障公民陪审权利，提高人民陪审制度公信度，逐步实行人民陪审员不再审理法律适用问题，只参与审理事实认定问题。

    2015年4月1日，中央全面深化改革领导小组第十一次会议审议通过《人民陪审员制度改革试点方案》，为人民陪审员制度改革进一步指明了方向。

    2015年4月24日，全国人大常委会第十四次会议通过《关于授权在部分地区开展人民陪审员制度改革试点工作的决定》，授权在北京、河北、黑龙江、江苏、福建、山东、河南、广西、重庆、陕西10个省（区、市）选择50个法院开展试点。

    2015年4月28日，最高人民法院、司法部正式启动人民陪审员制度改革试点工作。

    2018年4月27日，全国人大常委会通过《中华人民共和国人民陪审员法》。

    至此，人民陪审员制度完成了从“决定”到“法”的优化。

公民担任人民陪审员条件的放宽

    新出台的人民陪审员法与之前的“决定”等相关规定相比，在公民担任人民陪审员的广泛性和概率提升方面，多方位多渠道进行了法定。突出体现在普通公民担任人民陪审员条件的放宽

    （一）降低了人民陪审员的学历门槛

    依据人民陪审员法第五条第二款之规定，只要具有“高中以上文化程度”，就可以担任人民陪审员；相比人民陪审员决定所规定的“一般应当具有大学专科以上文化程度”，文化程度的条件有所放宽。因此，普通文化程度的公民担任人民陪审员的概率提升。

    （二）限制公职人员担任人民陪审员

    人民陪审员法在“决定”明确的有关国家机关工作人员和执业律师等不得担任人民陪审员的基础上，进一步细化明确：

    “（一）人民代表大会常务委员会的组成人员，监察委员会、人民法院、人民检察院、公安机关、国家安全机关、司法行政机关的工作人员；（二）律师、公证员、仲裁员、基层法律服务工作者；（三）其他因职务原因不适宜担任人民陪审员的人员”。

    显然，对公职人员担任人民陪审员的限制，实际上就是对普通公民担任人民陪审员概率的提升。

    （三）禁止违法违纪人员担任人民陪审员

    按照《人民陪审员法》的规定，公民担任人民陪审员不仅要“品行良好、公道正派”，而且要“遵纪守法”；不仅明确了因犯罪受过刑事处罚的、被开除公职的人不得担任人民陪审员，而且还增加明确了“被吊销律师、公证员执业证书的、被纳入失信被执行人名单的、因受惩戒被免除人民陪审员职务的、其他有严重违法违纪行为，可能影响司法公信的人，也不得担任人民陪审员。

    如此法定，虽然在某些方面放宽了对普通公民担任人民陪审员的条件，但也不是任何公民都能担任人民陪审员的。

    这里有必要指出的是，人民陪审员法所规定的公民担任人民陪审员的年龄提高了5岁，即由23岁提高到28岁。如此法定，提高年龄门槛的立法调整，重在考虑人民陪审员要具有熟悉社情民意和生活经验丰富的阅历优势。

    （四）人民陪审员相对法官人数比例倍增

    关于遴选人民陪审员的名额与基层法院法官数的比例，《决定》并没有明确，但最高人民法院出台的《关于人民陪审员管理办法（试行）》进行了明确：“在不低于所在法院现任法官人数的二分之一，不高于所在法院现任法官人数的范围内”。

    《人民陪审员法》明确法定：“人民陪审员的名额数不低于本院法官数的三倍”。如此法定，进一步壮大了人民陪审员队伍，大大提升了公民担任人民陪审员的概率。

    （五）人民陪审员实行“随机抽选”

    在人民陪审员法出台之前，《人民陪审员制度改革试点方案》将《决定》所明确的组织推荐和个人申请，修改为“从符合条件的选民或者常住居民名单中，随机抽选”。

    按《人民陪审员法》的规定，对遴选人民陪审员的路径进行整合，既明确“随机抽选拟任”，也明确可以“个人申请”和“推荐”方式，但对“个人申请”和“推荐”方式产生的人民陪审员，“不得超过人民陪审员名额数的五分之一”。

    如此法定，明确了“随机抽选拟任”的主渠道路径，有助于保障普通公民担任人民陪审员的权利和应尽的义务。

人民陪审员一般不得连选连任

    依据人民陪审员法第十三条之规定：“人民陪审员的任期为五年，一般不得连任。”如此法定，旨在疏通人民陪审员任期届满退出机制，可以有效地避免人民陪审员终身制和少数人民陪审员“编外法官”化，有助于让更多的公民有机会参与到审判活动中。

 

人民陪审员参与审判案件的权限进一步细化

    （一）关于人民陪审员参与庭审的人数及职责

    《决定》只原则规定了合议庭比例，即“合议庭中人民陪审员所占人数比例应当不少于三分之一”。

    《人民陪审员法》对人民陪审员和法官组成合议庭的模式及人民陪审员的参审权限进行了细化法定，并明确了人民陪审员参与不同模式合议庭的权利，有助于人民陪审员依法行使陪审权利。

    依据《人民陪审员法》，人民陪审员和法官组成合议庭，有两种模式：一是三人合议庭，二是七人合议庭。

    关于三人合议庭，法律没有明确人民陪审员与法官的比例构成；因此，可以是法官与人民陪审员“2+1”模式，也可以是法官与人民陪审员“1+2”模式。

    关于七人合议庭，法律明确规定法官与人民陪审员“3+4”模式。

    如此法定，人民陪审员人数多于法官，有助于形成人民陪审员和法官相互合作、制约的氛围，有助于合议庭做出客观公正的裁判。

    《人民陪审员法》规定：“人民陪审员参加三人合议庭审判案件，对事实认定、法律适用，独立发表意见，行使表决权。”也就是说，在三人合议庭中，不区分事实审（事实认定）与法律审（法律适用），人民陪审员与法官有同等权利（具有表决权）――如此法定，可以充分调动人民陪审员参与庭审的积极性，有助于人民陪审员作用的充分发挥。

    《人民陪审员法》规定：“人民陪审员参加七人合议庭审判案件，对事实认定，独立发表意见，并与法官共同表决；对法律适用，可以发表意见，但不参加表决。”也就是说，在七人合议庭中，区分事实审（事实认定）与法律审（法律适用），人民陪审员在审判长的“指引、提示”下，只参与审理事实认定问题（有表决权），不审理法律适用问题（无表决权）――充分考虑到人民陪审员毕竟不是专业法官，只是陪审；对那些社会影响重大的案件，法官主审和人民陪审员陪审的法定权利应依法有别。

 

    （二）关于人民陪审员参与审判案件的范围

    《决定》只原则规定，第一审的“（一）社会影响较大的刑事、民事、行政案件；（二）刑事案件被告人、民事案件原告或者被告、行政案件原告申请由人民陪审员参加合议庭审判的案件。”

    《人民陪审员法》对人民陪审员参与审判案件的范围作了进一步的明确，细化了陪审及一些社会影响重大案件的法定情形，旨在让人民陪审员制度在国家治理和司法体系中发挥应有作用，又能解决实践中长期存在的“陪而不审、审而不议”等问题。具体体现在以下几个方面：

    ――只要是第一审案件，无论是刑事还是民事、行政案件，人民陪审员均可以参与庭审，但有明确法定情形：“（一）涉及群体利益、公共利益的；（二）人民群众广泛关注或者其他社会影响较大的；（三）案情复杂或者有其他情形，需要由人民陪审员参加审判的。”同时法定：“人民法院审判前款规定的案件，法律规定由法官独任审理或者由法官组成合议庭审理的，从其规定。”

    ――对一些社会影响重大的案件，应依法由人民陪审员参与组成七人合议庭进行：“（一）可能判处十年以上有期徒刑、无期徒刑、死刑，社会影响重大的刑事案件；（二）根据民事诉讼法、行政诉讼法提起的公益诉讼案件；（三）涉及征地拆迁、生态环境保护、食品药品安全，社会影响重大的案件；（四）其他社会影响重大的案件。”

    ――根据第一审刑事案件被告、民事案件原告或被告、行政案件原告的申请，人民陪审员也可以参与庭审。

    以上内容，紧扣人民陪审员制度的人民性，只要是广大人民群众关心关注的案件，就应该由人民陪审员参与庭审，这样更能最大限度地“努力让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义”。

人民陪审员的法律地位及履职保障进一步明确

    关于人民陪审员的法律地位，《人民陪审员法》在《决定》的基础上进行了细化明确，凸显了人民陪审员的法定地位。

    人民陪审员与法官一样，由本级人大常委会依法任免，要“公开进行就职宣誓”。如此法定，充分彰显了人民陪审员作为“准国家机关工作人员”的法定地位。

    关于人民陪审员依法参审，《决定》只是明确了“除不能担任审判长外，同法官有同等权利”。《人民陪审员法》则规定为：“除法律另有规定外，同法官有同等权利”。即充分保障了人民陪审员作为“不穿法袍法官”应有的陪审权利。

    关于人民陪审员的履职保障等方面，人民陪审员法在“决定”的基础上也进行了细化明确，对人民陪审员参与审判活动，依法进一步予以保障。

    （一）均等参审保障

    人民陪审员参与庭审，继续沿用“决定”方式，采取“随机抽取确定”；并在此基础上，设定年度人民陪审员参审“上限”。如此法定，保障了人民陪审员的均等参审机会，也可以有效防止所谓“驻庭陪审员”“编外法官”的出现。

    （二）参审权利保障

    关于人民陪审员参与合议庭审理案件的权利，《决定》只笼统规定，“对事实认定、法律适用独立行使表决权”“实行少数服从多数的原则。人民陪审员同合议庭其他组成人员意见分歧的，应当将其意见写入笔录，必要时，人民陪审员可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定。”《人民陪审员法》在此基础上进行了分条细化：

    一是明确了审判长在“不得妨碍人民陪审员对案件的独立判断”的前提下，具有“应当履行与案件审判相关的指引、提示义务”和“应当对本案中涉及的事实认定、证据规则、法律规定等事项及应当注意的问题，向人民陪审员进行必要的解释和说明”的法定责任；

    二是明确人民陪审员参与三人合议庭和七人合议庭的事实审与法律审的不同权利；

    三是“合议庭组成人员意见有重大分歧的，人民陪审员或者法官可以要求合议庭将案件提请院长决定是否提交审判委员会讨论决定”。如此细化法定，充分保障了人民陪审员参与庭审的权利，同时又最大程度上保障了庭审的质量和效率。

    （三）考核管理保障

    《人民陪审员法》明确规定，人民陪审员“无正当理由，拒绝参加审判活动，影响审判工作正常进行的”“违反与审判工作有关的法律及相关规定，徇私舞弊，造成错误裁判或者其他严重后果的”，“可以采取通知其所在单位、户籍所在地或者经常居住地的基层群众性自治组织、人民团体，在辖区范围内公开通报等措施进行惩戒；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。如此细化法定，明确人民法院对人民陪审员的培训管理之责，有助于调动人民陪审员参与庭审积极性和主动性。

    （四）人身安全保障

    《人民陪审员法》进一步细化明确：“任何单位和个人不得对人民陪审员及其近亲属打击报复”“对报复陷害、侮辱诽谤、暴力侵害人民陪审员及其近亲属的，依法追究法律责任”。如此细化法定，依法保障人民陪审员及家属的人身安全，有助于人民陪审员参与庭审的直言不讳和无后顾之忧。

    （五）时间待遇保障

    《人民陪审员法》将《决定》的原则规定“人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织应当保障人民陪审员依法参加审判活动”细化为：“人民陪审员参加审判活动期间，所在单位不得克扣或者变相克扣其工资、奖金及其他福利待遇”“人民陪审员所在单位违反前款规定的，基层人民法院应当及时向人民陪审员所在单位或者所在单位的主管部门、上级部门提出纠正意见”。从而更加明确了人民陪审员所在单位的保障责任。

 

    此外，《人民陪审员法》继续明确“人民陪审员因参加审判活动而支出的交通、就餐等费用，由人民法院依照有关规定给予补助”，并将《决定》规定的“无固定收入的人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院参照当地职工上年度平均货币工资水平，按实际工作日给予补助”，调整为所有“人民陪审员参加审判活动期间，由人民法院依照有关规定按实际工作日给予补助”。从而不仅强化了人民法院对人民陪审员的经费待遇的保障之责，也更加有助于调动人民陪审员参与庭审的积极性。



原文标题：普通公民成为“不穿法袍法官”近在咫尺――对《人民陪审员法》的解读

原文来源：立法网微信公众号
 

（立法网  汪洋 滕修福/文）