“设税权”应遵循严格的法定原则

发布时间：2013-03-05 作者：

     我国近30年立法实践，在税收立法中税收授权立法体制占主导地位，以致税收行政法规为主、税收法律为辅，成为目前我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征。事关所有公众利益的税收设置权力，仍不能遵循税收“法定原则”，代表全体人民行使最高权力的机构全国人民代表大会对于税收设置和监督的基本权力仍然“旁落”。



    立法网实习记者 赵娟

    刘剑文、张莹近日在《中国经营报》上撰文说，财税立法领域税收法定主义的回归应着力于合理划分立法权限，提升立法层级，将现有主要税收上升为法律。税收法律为主、税收行政法规为辅的科学税法体系是税收法定主义的基本要求，基本或重大经济关系应当由国家制定的法律予以调整，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。

现行18个税种，仅3个“于法有据”

    近日，随着本届政府最后一次国务院常务办公会提出“扩大房产税征收试点范围”，关于房产税的讨论十分热烈，试点工作的扩围似乎已经箭在弦上。然而，从法理的角度看，这一重要的税种，却并非通过全国人大及常委会立法程序来征收。

    看似只是房产税试点的问题，但却是我国税收设置现状的缩影。作为一个社会主义法治国家，我国现行征收的18个主要税种中，只有3个税种“于法有据”，剩余的全部由国务院各类“暂行条例”作为征收的法律依据。5年前，十一届全国人大常委会曾经将增值税等诸多重要税种纳入立法规划，很遗憾，本届人大常委会却只是将车船税通过了立法。也正是在这样的权力架构下，中国形成了超过10万亿元的财政收入。但是，“存在”并非意味着“合法”。

全国人大两次授权，国务院设税30年

    相比之下，英国通过1668年的光荣革命就确定了“未征得国会同意，国王不得随意征税”的基本原则，而这一原则在西方法治社会已经奉行超过300年。

    1984年、1985年两年，全国人大通过两次授权，将设立税收的权力授权于当时的国务院。这样的结果，是改革开放刚刚起步的特殊历史背景下的特殊选择，意为“暂行”。然而，这一“暂行”的权力，却行使了长达30年的时间。这30年间，“中国特色的法律制度体系”已经建成，“依法治国”也成为治国理政所遵循的基本原则。但事关所有公众利益的税收设置权力，仍不能遵循税收“法定原则”，代表全体人民行使最高权力的机构全国人民代表大会对于税收设置和监督的基本权力仍然“旁落”，这不能不说与我们过去近20年在“依法治国”领域取得的巨大成就形成了鲜明的对比。尽管全国人大在2009年废止了1984年给予国务院的“设税授权”，但授权范围更为广泛的“1985年授权”至今仍然有效。正是根据这一授权，国务院制定了数量众多的税收暂行条例，构成了当前我国的基本税收制度，并以此为基础，形成了每年数以万亿元人民币计的财政收入。

现行税收立法实践：法规为主，法律为辅

    综观我国近30年立法实践，在税收立法中税收授权立法体制占主导地位，以致税收行政法规为主，税收法律为辅，成为目前我国的税收法律制度体系的一个突出的阶段性特征。诚然，这是由我国的社会、历史发展背景及现阶段的政治、经济发展现状所决定的，其存在具有一定的必然性及合理性。在我国特定时期，税收授权立法能使各种税收关系及时得到法律规范的调整，促进了税法体系的日渐完善，客观上推进了税制改革，为经济体制改革的顺利进行提供了制度保证。但与此同时，由于对税收授权立法使用不当，缺乏有效的限制监督机制，授权立法也导致了行政权力的恶性膨胀，往往以“税制改革试点”之名，实则延缓税收立法的进程，使得我国形成并长期保有着世所罕见的以行政法规、规章为主要构成内容的税收法律制度体系，进而影响税收法治的进程。

    长期以来大量以暂行条例形式颁布的税收法规文件构成了我国税收法律制度的主要组成部分，税收行政法规在时间上的长期施行、在空间上的广泛存在，导致形成了巨大的制度惯性，本应由法律加以严格规范的税收领域在现实中被行政法规严重侵蚀，进而对整个社会的税收法治意识造成了较大的负面影响。2011年国务院在重庆市和上海市进行非营业用房征收房产税试点，一直以来，我国的税收法律体系主要由税收行政法规和规章为主要内容，在长期以来积累的制度惯性之下，此次国务院的房产税改革试点虽然引起了社会的广泛关注，但令人遗憾的是，社会公众的质疑和呼声并未能通过媒体得以透彻传达。

行政机关承载了过多法律草案起草工作

    一直以来，全国人大作为国家最高立法机关的立法权力旁落的现实，全国人大及其常委会应在税收立法、税收授权立法过程中主动积极行使税收立法权和授权立法监督职能，充分发挥国家权力机关、最高国家立法机关的作用。在授权立法的实践下，行政机关依据授权承载了过多本应由立法机关主导的法律草案起草工作。

    部门立法的弊端主要体现在：其一，部门立法难免会涉及到本部门的利益和立场，这将造成法律的部门利益化，且法律草案的公正性往往也会受到公众的质疑。其二，部门与部门之间缺乏有效的利益协调和统一的平台，容易引发部门间的争执，导致法律难以顺利、高效地通过。清理规范授权立法，首先应当在财税法律草案的起草过程中，发挥全国人大有关部门的牵头作用，避免国务院甚至国务院下放给行政部门起草的现象，保证立法的独立性和公正性。当然，财税立法技术性较强的特点，在客观上要求在全国人大发挥核心、主导作用的前提下，应充分吸纳财政部、国家发改委、国家税务总局等相关行政部门的专业人士以及相关领域的专家学者负责或参与法律起草工作，以充分发挥各相关方面的资源优势，提高立法的科学性和专业性。

严格法律保留事项，权力不得随意授

    财税立法领域税收法定主义的回归应着力于合理划分立法权限，提升立法层级，将现有主要税收上升为法律。税收法律为主、税收行政法规为辅的科学税法体系是税收法定主义的基本要求，基本或重大经济关系应当由国家制定的法律予以调整，授权立法在税法体系中只能处于辅助地位。应当依据《宪法》和《立法法》明确划定授权立法范围和法律保留事项。属于严格法律保留事项必须由全国人大及其常委会制定法律，国务院不得以行政法规进行规范，立法机关也不能随意授权。

《立法法》不能被束之高阁

    财税立法领域税收法定主义的回归应着力于坚持授权明确性原则，被授权主体不得转授权。授权明确性原则是各国宪法的一项重要原则，也是税收法定主义的基本要求。在授权立法中，欠缺授权内容、授权目的、授权范围和期限的立法授权被称为空白授权。在空白授权的情形下，立法机关实际上放弃了自己的税收立法职责，立法权旁落，行政机关变成了税收立法机关。税收立法空白授权不仅直接对公民的私有财产权利构成威胁和侵害，也同税收法定原则相悖，对税收民主政治产生威胁。

    我国2000年颁布施行的《立法法》确立了授权明确性原则，规定了立法的法律保留事项，确立了授权明确性原则，禁止立法授权的转授权。根据《立法法》规定，“税收基本制度”属于法律相对保留事项，一般应由全国人大及其常委会制定税收法律，国务院只能按照授权明确性原则取得全国人大及其常委会就部分事项授予的税收授权立法权，而且不得向财政部、国家税务总局和地方政府转授税收授权立法权。

    根据《立法法》对授权明确性原则的规定，可以发现，全国人大及其常委会在1984、1985年的两次授权决定明显与《立法法》规定相冲突，应当予以废止。令人遗憾的是，在《立法法》颁布实施后，在长期以来的积累效应和巨大的制度惯性之下，在实践中国务院仍根据上述的空白授权行使制定税收基本制度的权力，制定了《车辆购置税暂行条例》，修订了《增值税暂行条例》《消费税暂行条例》等多个税收条例，使得我国税收制度形成了世界范围内少见的由行政主导的授权立法制，由全国人大及其常委会审议通过的税收法律寥寥无几。包括2011年转授权重庆、上海两地政府就个人非营业住房征收房产税在内的一系列授权立法实践，使得《立法法》关于税收授权立法的规定在实践中被束之高阁。