何猛等：构建“反家暴”案件多部门协作联动机制的探索

发布时间：2018-06-01 作者：何猛 刘厚林 李小川

    家暴案件的发展既有家暴双方当事人尤其是施暴者性格、心理缺陷，文化水平相对偏低等个人因素；也有家庭氛围、家庭传统或习惯等家庭因素；还有有关单位、组织及当地派出所等对家暴未及时发现、关注、介入等社会因素；以及传统男尊女卑的文化因素等……

    目前，“反家暴”案件处理中普遍存在“联而不动”的问题，主要原因在于缺乏具体的操作性规范、条块分割的行政体制，以及压力型政治运作机制的惯性导致的参与自觉较差等。

    小编建议，协作机制构建应由党委、政府协调，由妇女儿童工作委员会统筹，由法院牵头细化操作规范，编织反家暴工作横向到边纵向到底的社会网络。

    此外，将单一的“反家暴”干预变成多部门全方位的干预还需落实“首问责任制”、转介机制、联席会议等具体措施，实现协作机制具体化、程序化和规范化。

    2016年7月，四川省泸州市纳溪区人民法院正式成为四川省家事审判改革的试点法院中唯一基层法院。

    2017年3月，纳溪法院联合区妇联在江宁法庭设立反家庭暴力中心和家庭暴力临时庇护所。至今，纳溪法院共发出14件人身安全保护令，为多名家暴受害人提供临时庇护。

家庭暴力需要公权力的干预

    最高人民法院的司法统计显示，全国约有24.7%的家庭存在不同程度的家庭暴力；妇联系统每年受理4到5万件“家暴”投诉；近10%的故意杀人案件涉及家庭暴力。

    通常情况下，受暴的妇女平均在被虐待35次后才会报警――家庭暴力具有隐蔽性、私密性，隐案率高,家暴的实际发生数要远比进入司法程序、引发社会关注的案

    根据我国《反家庭暴力法》第2条的规定，家暴的行为类型可分为身体暴力和精神暴力。

    一般家暴案件的形成有一个较长的过程，多种原因掺杂在这个过程中。

    家暴案件的发展既有家暴双方当事人尤其是施暴者性格、心理缺陷，文化水平相对偏低等个人因素；也有家庭氛围、家庭传统或习惯等家庭因素；还有有关单位、组织及当地派出所等对家暴未及时发现、关注、介入等社会因素；以及传统男尊女卑的文化因素等。

    除复杂多因性外，家暴案件还存在着家暴事实难以发现、诉讼程序难以启动，以及家庭暴力易反复、恶化，具有代际传递性，易诱发“以暴制暴”等其他违法犯罪的特点。

    这些特点的存在除了当事人文化水平低、法律意识淡薄等主观原因外，还有家庭教育和社会心理疏导机制等方面欠缺，相关部门没有及时发现、关注、介入等客观原因。

    家事纠纷尽管表面上纯属于私人间问题，但实质上与国家和社会的根本利益息息相关。因此，家暴案件看似家庭问题，但却关乎着国家和社会的未来。受家暴或目睹过家暴的未成年人容易人格变异，成为潜在的施暴者，据典型调查显示，青少年罪犯中有 10％从小就生活在家暴环境中。

多部门协作联动的现状

    （一）法律依据

    全国妇联、中央宣传部、最高人民检察院、公安部、民政部、司法部、卫生部于2008年就联合制定了《关于预防和制止家庭暴力的若干意见》，该意见要求各部门要依法履行各自的职责，保障开展预防和制止家庭暴力工作的必要经费，做好预防和制止家庭暴力工作。各部门要加强协作、配合，建立处理家庭暴力案件的协调联动和家庭暴力的预防、干预、救助等长效机制。

    然而，七部委倡导性的意见中涉及部门大多没有强制执行力，故多部门协作机制并未有效建立。

    2016年3月1日《反家庭暴力法》施行以来，相关部门都在积极行动，落实反家暴法的相关措施。如民政部、全国妇联制定了《关于做好家庭暴力受害人庇护救助工作的指导意见》；最高人民法院、最高人民检察院、公安部、司法部联合发布《关于依法办理家庭暴力犯罪案件的意见》，要求各部门应当严格履行职责，对于已经发现的家庭暴力，应当依法采取及时、有效的措施，进行妥善处理。

    （二）协作联动现状

    2016年5月26日，中共泸州市纳溪区委办公室、泸州市纳溪区人民政府办公室发布《关于构建反家庭暴力联动机制的实施意见》，对涉及反家暴工作的宣传部、政法委、法院、检察院、公安、民政、司法、卫计、教育、工会、共青团、妇联、残联、关工委、老龄委等部门如何做好反家暴工作进行了职责分工，明确了各部门工作职责。

    区法院成立的家事审判专业法庭，专门审理涉及家庭暴力等婚姻家庭案件；受理人身安全保护裁定申请，48小时内作出是否批准的裁定，裁定制作后向申请人、被申请人送达，同时抄送辖区派出所和当事人所在的村民委员会或居民委员会。

    联合区妇联成立反家庭暴力中心和家庭暴力临时庇护所，地点设立在纳溪法院江宁人民法庭。

    目前反家庭暴力中心运行的理想模式就是，区内各部门掌握到需要预防、制止或救助的家庭暴力受害人信息后，了解其需要什么样的帮助后，即时反馈到反家庭暴力中心。

    反家庭暴力中心根据受害人的情况提供必要的帮助，若涉及其他部门的职责就与其他相关部门联动配合，共同帮助家暴受害人。如需要临时庇护的就安置在临时庇护所，需要就医的就联系医院，需要司法救助的就联系司法局。

    目前，区妇联和区法院联动得很好，区妇联派专人陪护家暴案件受害人，担任家事调解员参与案件调解，发现有遭受家暴的受害人需要人身安全保护令的，积极引入法院。联动机制中的其他部门履行反家暴职责或信息共享方面还没有突出的变化。

存在的主要问题及原因

    （一）主要问题

    1.相关职能部门对家暴案件缺乏证据固定意识。截至2017年5月，纳溪法院作出的14件人身安全保护令的案件当事人都是带着伤情、医疗诊断证明或《接（报）处警登记表》到法院提出申请的。

    有的婚姻家事案件当事人在庭审中提到曾遭受过家庭暴力但缺乏必要的证据材料，或者其提交的立案证据材料不规范，不足以反映出其遭受家庭暴力的基本情况及严重程度，导致人民法院无法核实认定家庭暴力的真实性。

    我国《反家庭暴力法》第12条规定：“家庭暴力受害人及其法定代理人、近亲属可以向加害人或者受害人所在单位、居民委员会、村民委员会、妇女联合会等单位投诉、反映或者求助。”

    在实践中，由于加害人或者受害人所在单位、居民委员会、村民委员会等部门认为这类问题属于家务事，没有引起重视；也缺乏证据意识，并没有将掌握到的第一手信息形成文字资料。

    当事人提交的来自于公安方面的材料主要是《接（报）处警登记表》，而其中95%的并未附有专门的调查笔录及伤情鉴定或其他证据材料，只能作告知处理。

    2.人身安全保护裁定书执行反馈渠道不畅通。我国《反家庭暴力法》第32条规定：“人民法院作出人身安全保护令后，应当送达申请人、被申请人、公安机关以及居民委员会、村民委员会等有关组织。人身安全保护令由人民法院执行，公安机关以及居民委员会、村民委员会等应当协助执行。”

    目前，纳溪法院已作出14件人身安全保护裁定书，并按照法律规定送达给当事人以及相关部门。而公安机关以及村民委员会、居民委员会如何协助执行人身安全保护令，如何互享互通信息，对拒不执行裁定书的情况如何与法院衔接，均缺乏具体成文的规定，实践中的随意性相对较大。

    同样，纳溪法院通过案件回访的方式了解到14个被申请人没有再对申请人实施家暴行为，而这样一个信息纳溪法院通过什么渠道反馈共享给相关部门，也没有明确规定。

    3.单位强制报告制度还有待落实。我国《反家庭暴力法》第14条规定：“学校、幼儿园、医疗机构、居民委员会、村民委员会、社会工作服务机构、救助管理机构、福利机构及其工作人员在工作中发现无民事行为能力人、限制民事行为能力人遭受或者疑似遭受家庭暴力的，应当及时向公安机关报案。公安机关应当对报案人的信息予以保密。”

    目前纳溪法院收到的案件中涉及家庭暴力的，均是由家暴成年受害人自行到法院或是其到妇联反映情况，由妇联工作者陪同到法院申请人身保护令的，还没有受理过无民事行为能力人或限制民事行为人申请人身保护令的情况。

    可见，前述单位或机构对无民事行为能力人或限制民事行为人遭受或疑似遭受家庭暴力的情形具有强制报告义务，然而落实得并不好。

    此前曾发生过一起令人发指的家暴案件：被告人卢某知其女儿被害人卢某某为痴呆女且未满14周岁，仍与被害人卢某某发生性关系，并致被害人怀孕。

    对于这样极端的家暴案件如果没有当地村民报案，作为无民事行为能力人的卢某某将一直处于被持续伤害的状态，其合法权益将无法得到保护。

    4.家暴受害人转介制度尚未完善。纳溪区反家暴临时庇护所成立在纳溪法院，人民法院自身的职能限定了其不可能长期有效提供庇护，如何向相关职能部门转介；公安机关接到家暴受害人如何根据其需求转介到民政、司法或医疗部门，经费如何落实，都存在不同程度的问题，尚需进行进一步的积极探索。

    5.国家禁止任何形式的家庭暴力还未得到足够重视。反家暴法的本质就是公权力对大众意识中属于私领域的“家务事”的强制性干预，是基于人权保障对意思自治的限制。

    公安机关以往的执法实践中,虽然经常处置涉及家庭暴力的治安案件和刑事案件,但是,无论是观念上或者是在具体操作中,其认识、态度和应对都与公安机关所承担的职责以及社会期望仍有一定差距。相关部门息事宁人的处理思维就还停留在家庭暴力是家务事的认识层面上。

    《关于构建反家庭暴力联动机制的实施意见》所涉及的成员单位对反家暴积极行动的主要是区妇联（妇女儿童工作委员会）和反家暴行为环节最末端的法院，与其他部门难以形成合力。

    通常情况下，公安机关会拒绝向申请人提供相应的材料，这是因为根据公安机关的规定，法院和案件代理律师才有调查取证权，申请人本人无取证权。这样势必增加申请人的举证难度，也给法院增加了工作量。

    （二）原因探析

    探索反家暴案件多部门协作联动机制中存在的种种问题的原因很多，概括起来大致有认识层面和制度层面两个方面。

    1.认识层面而言，大多数国家都已承认家庭暴力是一种对人权的侵犯，是一种应受到法律惩罚的犯罪行为。目前，有120多个国家颁布了反家庭暴力的相关法律。从立法时间来看，除美国等少数国家在20世纪90年代完成立法，其余多数国家均是在近十年完成立法或立法草案的。

    我国《反家庭暴力法》施行不久，立法的规定并不必然为民众接受，国内对家庭暴力的严重性还没有统一认识。具体表现在以下几点：

   （1）社会公众对身边的事情和对人的尊严关注严重不到位，在社会意识层面无法形成真正有效的文化合力；

   （2）各职能部门对其在反家暴环节的位置和职责认识不够；

   （3）各部门的普遍关注点主要集中在经济和物质层面，对社会建设关注不到位，对反家暴的必要性、迫切性认识不足，没有认识到家庭暴力可能对下一代、对整个社会可能带来的巨大破坏性。

    2.制度层面而言，主要问题如下：

   （1）专业人员、经费及设施缺乏必要的制度保障，机制运行中利益驱动少，各部门参与动力较弱，单靠妇联、法院推动显得力不从心，对反家暴案件精益求精更是显得捉襟见肘；

   （2）多部门协作联动机制缺乏必要的具体操作性规范、缺乏必要的责任追究成文规定，当出现有协作配合义务的部门怠于配合协作时，缺乏刚性约束；

   （3）条款分割的行政体制限制了反家暴各部门的协作配合难以有机融合。传统的条款分割的行政体制使得每个部门只限制在自己的职权范围工作，限制了反家暴过程中的各部门间的协调；

   （4）压力型的政治运作机制的惯性下，反家暴工作未列入考核，各相关部门领导重视不足。

优化反家暴案件协作配合体的构造

    （一）法院牵头细化反家暴案件协作联动操作规范

    根据《反家庭暴力法》的规定，在家暴案件的处理中，法院处在极其重要的关键位置。因此，牵头细化反家暴案件协作联动操作规范的责任理应在人民法院。

    法院应结合司法实践，根据已有案例中反映出来的问题，思考梳理出《反家庭暴力法》中规定的反家暴案件处理的几个环节和方面，严格依照该法律规定，形成反家暴案件协作联动操作规范。

    妇联组织的非政府组织性质决定了它的特殊地位与角色，妇联不是执法部门，没有执法权。

    因而，反家暴联动机制的协调单位应确定为区委和区府，法院起草的联动操作规范以文件形式呈区委办和区府办。区委和区府审核后以共同名义下发到反家暴案件处理中涉及的各部门。

    该操作规范可以反家暴案件处理的时间顺序分为几个环节，规定各环节有哪些部门需要协作、协作的内容有哪些、如果拒绝协作或敷衍塞责应承担什么法律责任等内容。

    如《反家庭暴力法》第13条规定了家暴诉讼案件的起点（起诉），其中涉及的部门有公安、发现发生家庭暴力的单位等，这些部门应当如何配合写入操作规范之中。

    又如该法第20条规定：“认定家庭暴力事实”系根据公安机关的“出警记录、告诫书、伤情鉴定意见”等证据，在协作联动操作规范中就可以写明公安机关应当如何记录、如何出具告诫书、如何进行伤情鉴定意见等细则，以利于法院与公安之间的衔接实现无缝对接。

    如此，借助反家暴案件协作联动操作规范，可以形成以妇女儿童工作委员会（以下简称“妇儿委”）为中心，深入农村村社、城镇街道社区，横向到边纵向到底的社会网络，为法院或其他相关部门处理家暴案件奠定深厚的群众基础和应急网络，以及完整的行动体系。

    （二）反家暴协作配合体内部各部门根据联动操纵规范各司其职。家庭暴力是一个多层次复杂的社会问题：

    从生理角度看，涉及医疗救助、伤残鉴定等问题；

    从文化角度看，涉及社会认知干预问题；

    从法律角度看，涉及司法诉讼和人权问题；

    从家庭角度看，涉及未成年人成长问题；

    从妇女社会地位角度看，涉及妇女权益保障问题看；

    从心理角度，涉及心理创伤和人格问题；

    从社会维稳角度看，涉及社会治安问题。

    因此，从联动民众、社会和政府力量的角度，由妇儿委牵头成立一个专项家庭暴力干预中心，整合社会资源联合介入，形成一个跨越多个专业领域、组织多形式服务项目、采取多种多样方式干预的支持网络。从联动政府机构、政府性团体角度，在这个专项家庭暴力干预中心下再设一个反家庭暴力中心，这个中心由区委、区政府统一协调，成员单位包括：政法委、综治办、宣传部、法院、检察院、公安、民政、司法、卫计、教育、工会、共青团、妇联、残联、关工委、老龄委等与反家庭暴力相关的部门。各部门根据前述反家暴案件协作联动操作规范各司其职，做到各部门分工明晰、权责明确、配合有度，各项反家暴工作有章可循。

    （三）妇儿委负责落实反家暴协作联动具体制度

    公安机关以及村民委员会、居民委员会如何协助执行人身安全保护令，如何互享互通信息，对拒不执行裁定书的情况如何与法院衔接，缺乏具体成文规定，随意性相对较大。

    单位强制报告制度落实不力如果担责。公安机关接到家暴受害人如何向相关职能部门转介，根据受害人的需求转介到民政、司法或医疗部门，经费如何落实。面对这些具体问题，妇儿委必须落实反家暴协作联动具体制度。

    我国《反家庭暴力法》第4条规定：“县级以上人民政府负责妇女儿童工作的机构，负责组织、协调、指导、督促有关部门做好反家庭暴力工作。”

    反家暴案件协作联动操作规范还要明确负责妇儿委如何组织、如何协调、如何指导、如何督促相关部门做好反家暴案件工作。比如定期召开联席会议、定期召开业务培训会议、量化考核督促各部门对联动操作规范的执行落实情况并及时向党委政府汇报等等。

    这样，通过制定首问责任制、转介机制、落实联席会议制度、督促检查制度、案件协调制度、激励制度、信息共享制度等配套制度，确保反家暴案件多部门协助联动机制得以良好运行。

    （四）反家暴案件协作联动操作规范要体现引导与督促并重的原则

    反家暴案件多部门协作联动是一个系统工程，需要复杂性思维的有力撑持。所谓“千金在前，猛虎在后”，要促进反家暴案件多部门协作联动机制功能的发挥：

    一方面加强经费和设备等硬件保障，从正面引导各参与部门积极作为、主动作为；

    另一方面要加强督导考核，把反家暴工作列入党委政府考核工作中，用硬指标增加反家暴主体的压力和动力，督促各方面积极参与，主动自觉加入到反家暴多部门协作配合之中。

    （五）教育宣传部门以反家暴案件为题材对家暴行为进行教育和预防

    反家暴领导小组要将责任明确到对负有家暴预防义务的各级教育主管部门、各级学校、社会教化宣传部门的主要领导人。

    从学校教育的角度，从娃娃抓起预防家庭暴力的发生，将各部门处理家暴的典型案件转化为学校的教材进行宣教；

    从社会教化的角度，由宣传部门制作相关法治宣传图册及微电影借助国际反家庭暴力日在网络、社区予以宣传；

    从个案矫治的角度，各职能部门发现施暴人受到心理困扰，应将其转介到心理咨询机构，及时介入对其进行心理指导，预防家暴的再次发生。

    动员全社会正视家暴、重视反家暴，从源头上压缩家暴存在的时间、空间、心间。

原文标题：构建“反家暴”案件多部门协作联动机制的探索——以纳溪法院的司法实践为样本

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　何猛、刘厚林、李小川/文）