许竞：职业教育立法与制度创新

发布时间：2018-07-27 作者：许竞

    近年我国职业教育法修订工作备受教育立法部门和职业教育领域相关利益机构关注。立法作为一种社会治理手段，在形塑德国和英美国家职业教育发展实践中发挥着重要作用。德国相关立法从制度框架上保障了学校和企业间、联邦与各州间沟通和协调渠道，而英美国家在相关领域立法则相对较为松散和分立。我国修订职业教育法，关键是处理好职业教育法与其他教育立法间的交叉关系，且须以职业教育制度创新为前提，包括强化以省为主的职教治理与经费统筹机制，对面向不同行业或职业领域的职业教育进行分类改造，以及在发展条件相对成熟的行业或职业领域重组或创建专业性的法人社团组织。

    一、研究背景

    自1996年我国职业教育法颁布实施以来，高等教育和职业教育领域经历了一系列重大政策调整，尤其是大学扩招、取消大学及中专毕业生的国家统一分配制度等。这些政策的落实既改变了职业教育的内生结构，同时也构筑着职业教育赖以生存与发展的外部环境。作为供给方的职业教育乃至整个教育领域，其所面对和服务的对象市场在过去二十年发生了根本性的变化，尤其是信息通讯技术普及拉动的产业结构升级和生产战略调整，及其连带产生的人们在生活和工作方式上的数字化适应过程。外界环境在变，我们对于人的培养及其在育人过程中相关利益方所应遵循的权责规约亦急需做出相应的战略调整，而立法则是实现这种调整的强有力手段。

    三十多年前我国政府就提出了“依法治国”的执政理念。1978年确立了“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的方针，2014年又补充以“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”的法治原则。可见，我们在建立“法治国家”和“法治社会”的过程中尚存在诸多问题，比如，立法不科学、执法不严格、司法不公正、全民不守法等不良现象与问题。立足于这种特定的立法“生态环境”，除了法律界专业人士的努力创新，还应从国际经验中找寻支持和保障职业教育健康发展的立法原则和最为核心的规定要素。

    二、方法论：如何借鉴国际经验

    建立法治社会，是各国政府普遍致力的社会发展方略。立法作为一种行之有效的社会治理手段，在形塑各国职业教育发展实践的历史变迁中扮演着重要角色。任何社会领域的立法皆为该国整个法律生态体系的构成要素，其中包括立法程序以及法律文本表述中特有的语气、用词习惯及表述方式等。从这个意义上说，当前我国职业教育法修订依然不可能脱离我国特有的立法语境和执法环境。同时，还须注意法律与制度间关系。十九世纪末法国社会学家埃米尔·涂尔干(1895年)曾说过：可以把一切由集体所确定的信仰和行为方式称为制度[1]。社会制度的体现形态具有多样性，法律只是一种显性制度表现形态，其背后支撑力量乃是对基本制度框架的理性而科学的设计。此外还有其他更为隐性的制度形态，包括不成文的法律，比如文化、意识、传统、习俗等。

    为此，本文在学习和借鉴国外经验时，主要关注于“规定什么”(即内容)，而非“怎样规定”(即形式)。前者是指本次职教法修订所应指涉的对象，以及对这些对象间关系做出合理而科学的规范与约束。何以做到“合理而科学”？从立法目的及功用的角度看，之所以要修订职教法，目的是为了从根本上改革和创新我国当前的职业教育发展实践，以法律手段保障职业教育相关制度的落实。所以，本次修订首先是以一种理念和预先达成的发展愿景和设计蓝图为内生力，如果能够通过恰当的法律语言对相关对象间关系作出明确、有序的约定，引导职业教育实践牵涉的各方力量形成一种有助于实现既定愿景目标的合力，那么这种规范和约束即可称之为合理而科学。一部法律文本的合理性，更多表现为适用于本国国情和语境；其科学性则更多是指它对于各种关系间的规定符合于人之常情与物之常理，堪称“科学”的事物，通常是具有更为广泛的普遍性和共通性，这也正是从国际比较角度反思如何修订我国职教法的正当性所在。

    另外，鉴于不同国家对于我国的借鉴意义在程度上并非等同，而且我国职教法是中央政府即国家层面立法，为此本文主要关注相应层面的国外立法。相对而言，联邦德国在职教立法上有更为精致的制度设计，故作为研究重点。

    三、我国1996年职教法的内生环境

    上世纪九十年代迄今，我国教育领域先后颁发的五部法律皆与职业教育有关。《教师法》(1994年1月1日起施行)中规定的权利与义务等方面规定自然是适用于职业院校教师。职业教育作为一种不同于普通教育的教育类型，以“各级各类教育”为适用对象的《教育法》(1995年9月1日施行)当然也对职业教育领域具有法律约束性。亦即《教育法》对于职教和普教的法律约束在性质和程度上应该是同等的。既然如此，为何在一年之后又施行《职业教育法》(1996年9月1日)？专门针对职业教育出台一部法律的必要性是什么？

    要论证其必要性，就应该回归对职业教育本质的认识——职业教育在本质上有别于普通教育，或者说，既然职业教育是教育的分支之一，它首先应该具备一般教育的基本功能，其次是融入与职业有关的专门的教育元素[2]。如果说，由于职业教育的地位非常特殊而重要，以至于有必要通过专门立法的形式促进其发展，那么这部法律在内容上应该尽量减少与《教育法》重叠，而应聚焦于其特殊性，即对某些影响职教发展实践的关键环节和要素做出补充性规定，这种补充性是以《教育法》既有规定为基础。

    长期以来，我国学校教育机构是按“各级各类”得以划分。正如《教育法》规定的“国家实行职业教育制度和成人教育制度”，而且“经国家批准设立或认可的学校及其他教育机构按照国家有关规定，颁发学历证书或其他学业证书”，由此导致一部分学校教育机构专门承担职业教育，甚至定位于专门承担“中等”职业教育。同样，《高等教育法》(1999年1月1日施行，2015年12月27日修正)也规定“大学、独立设置的学院主要实施本科及本科以上教育。高等专科学校实施专科教育……其他高等教育机构实施非学历高等教育”。

    透过上述相关教育法律文本的勾勒，学校教育机构内部纵横分化的脉络清晰可辨。伴随这种分化过程的是不同学校的身份、地位及利益资源占有等方面的差别。比如，当我们谈论本国职业教育时，一个不可回避的事实是，我们有一万多所中等职业学校和两千多所高等职业学校。据教育部2014年统计数据显示，2013年，高职(专科)院校在我国普通高等学校中占比超过53%；高中教育阶段，开展和提供职业教育的学校在所有各类高中学校里占比接近47%。这么多学校和这么高的占比，使人不能忽视这种教育实践活动背后所连带产生的人员(尤其是专任教师)与经费等成本支出，以及这种教育实践对个人和社会发展带来的收益和效果。正是由于这类学校数量如此庞大，所以很容易造成这类学校在整个学校教育机构中被分立，以至于产生一种误导：即国家专门通过《职教法》来对这部分职业院校作出有别于普通学校的特殊规定。

    若要分阶段分析我国职教发展脉络，一个重要节点就是上世纪九十年代中期(即职教法颁布前后)，另一节点就是现在到2020年这段时间。把我国职业教育的“过去”与“现在”相比，可以发现两个特点：其一，过去，中专(含中师)和技工学校的生源好(指学习能力强)，教师懂实践，而且有很多行业和企业都在实质性地承担职业教育的社会责任；而现在，来自学校方面的普遍反映是，生源(学习能力)比较差，教师普遍缺乏与所授专业有关的职业实践经验，而且我国是依靠专门的职业院校开展职业教育，(试图)培养能够满足行业企业需求的初级、中级劳动者。然而，反思过去二十年我国这种职业教育发展模式，这种想当然的等式(即“专门的学校职业教育”可以产出“行业企业需要的初级、中级技能型劳动力”)真的成立吗？其二，与普通教育相比，从总体上看当前这些专门职业院校的办学特点不突出，即与某特定职业相关的教育元素不清晰或不显著。职业院校培养的毕业生与企业的用人规格、标准以及职业适应性等方面尚有较大差距。如果职业院校毕业生不具有相应的比较优势，那就难怪用人单位在就业市场上会以学习能力作为筛选标准。对于用人单位而言，学习能力强意味着更好的素质和态度以及更强的可塑性。

    至于未来职业教育究竟发展如何，朝哪个方向发展，这取决于当下我们如何对职业教育的基本制度框架做出科学理性的设计，然后借助立法手段保障各相关部门、各种形式的职教资源在这种制度框架下得到重组，从而实现根本性的制度创新。那么，如果要对职教领域专门立法，关键是如何确认职业教育之特殊性，尤其是设计并选择哪些特殊的法律保障条件，以利于引导职教实践朝向预期方向和目标发展。为了正确认识职业教育的特殊性，则有必要从比较的视角考察发达国家有关职教立法的前车之鉴。

    四、国外相关立法经验的比较分析

    (一)比较分析的范围及框架

    由于职业教育在各国立法生态环境中所处位置和地位不同，这里对德国和英美国家相关立法的考察存在深度和广度上的差异。笔者采用两条轴线对它们(中国作为参照)作粗略分类。横轴右端是中央或联邦政府(适用于全国范围)层面立法，左端是州政府或地方层面立法；纵轴上端是以学校为约束对象的立法，下端则是以企业为约束对象的立法(见下图1)。透过这种简单分类，可得出两个基本观点：

图 国际职业教育立法分类

    首先，英国(1563)、德国(1897)、美国(1917)在职教相关领域的立法起源很早。英国和德国最初立法是与学徒制职业培训有关，比如英国的《手工业法案》(1563年，废除于1814年，长达251年)和德国的《手工业保护法》(1897年，1908年修订)。两国在这方面的根本不同在于，英国从未为学徒制培训设立制度化的强制性机制，而是把执行权力下放给自愿性的行业组织；而在德国，手工业协会(HWK)负责对手工业企业的学徒培训进行监管，并对技能资格进行认证，该协会是被赋予“准公共权力”的强制性组织[3]。而美国则最早(1917年)对学校开展的职业教育出台联邦立法。然而，美国的学校职业教育主要是在综合中学里开展，以课程的形式区别于普通教育。其次，德国相关立法从制度框架上保障了学校和企业(纵向)之间、联邦与各州(横向)间的沟通和协调渠道。相比之下，其他国家在相关领域立法则处于分立状态，缺失(学校与企业、国家与地方)相互间协调与沟通机制。

    (二)德国联邦及州层面职教相关立法

    德国首部职教法规由联邦政府颁布于1969年，德文所谓职业教育通常包含职业培训，所以国内也译为《德国联邦职业培训法》。若要客观全面地了解德国职业教育及培训的制度设计和实践全貌，还需参考德国手工业协会等专业协会颁布的诸如《德国联邦手工业条例》等行业层面专门立法。此外，由于各州享有教育自治权利(此为德意志联邦共和国基本法(1949，1969)之规定——“对学校的监督和管理是州的事务”)，凡学校层面有关职教立法则由州政府专门负责教育事务的部门(比如州教育部)颁布。比如，巴伐利亚州就颁布了《学校职业教育法》(1986)、《关于实施联邦职业教育法的法令》(1970、1979)和《关于职业学校与职业专科学校颁发职业合格证书的规定》(1988)等。

    1.基于学校的职业教育。在德国，开展职业教育的学校分不同类型，州政府针对这些不同类型学校皆有相应法律规定，比如巴伐利亚州专门针对“职业学校”的《职业学校条例》，其他包括“经济学校”、“职业中级学校”、“专科高中”、“职业高中学校”、“两年制技术学校”及“专科学院”也有相应此类《条例》规定。这些针对不同类型学校的立法规定，保障了不同学校在办学过程中有章可循，避免法律执行过程中可能出现的模糊性或不确定性。

    职业教育在德国社会中享有与普通教育同等的社会地位，此非一句口号或空话，而是得益于早期立法产生的社会效果。比如1938年7月6日颁布的《帝国义务教育法》第一次对“普通职业义务教育”作了全国统一规定。在处理职业教育与“义务教育”间关系时，比如《巴伐利亚州义务教育法》(1982年9月3日发布，1988年4月21日修订)规定，六岁儿童必须在国民学校接受九年制义务教育；“职业学校义务教育始于国民学校义务教育结束当年的8月1日”、“经过三年学习，结束职业学校义务教育”[4]。而且，巴伐利亚州政府颁布的《教育教学法》是适用于州范围内任何类型的学校教育机构(即无论是开展义务教育，还是职业教育的学校)。该法将学校分为“普通教育学校”和“职业教育学校”两大类——“这两种学校在共同的教育目标中还有其独自的重要任务”[5]。

    如果职业教育及培训只是在职业学校或职业专科学校进行，则培训的内容和组织又必须以各州有关法律、学校条例和教学计划为依据。这样有利于保障不同类型学校间在办学过程中遵循同一标准，避免在教育教学标准、师资和生源水平等方面可能出现的校际差异。同样，为保障各州在学校分类和办学方面遵循同一标准和制度框架，德国各州文教部长联席会议还以决议方式颁布“协定”或“总条例”，涉及职教的主要包括《德国联邦职业教育学校分类名称协定》(1975)、《德国联邦职业学校总协定》(1991)和《德国联邦职业专科学校总条例》(1971)等[6]。

    各州政府设立州级职业教育及培训委员会，其成员由雇主、雇员和所在州各主管部门代表等额选派。该委员会主要负责管理本州相关学校开展的职业教育，就职业教育及培训问题向州政府提供咨询，以及协调学校与企业间职业教育及培训工作等[7]。学校教育系统(包括职业学校教育)所需经费，均由各州自行解决。在学校以外进行的职业教育及培训，则由经济界(包括承担培训任务的企业、主管部门和自由职业者)承担大部分费用。

    2.双元制职业教育及培训。与学校教育不同的是，由企业和当地职业学校联合承担双元制职业教育及培训的主管权属于联邦立法机构和联邦政府。德国联邦政府在企业开展职业教育及培训方面实行“管制”(相对于英美国家的“市场自由主义”而言)。这种管制或调控具体表现在：并非所有职业、任何企业都有资格经联邦政府授权开展有组织的双元制职业教育及培训。2005年联邦职教法规定，“由联邦经济与劳动部(或其他主管业务部)在经得联邦教育与科学部同意的情况下，负责对实施职业教育及培训的职业进行官方认可”。经联邦政府批准的“职业”和取得官方认可的“企业”分别被称为“training occupations”(即“被认可的、有权开展培训(且须承担相应责任)的职业”和“training companies”(即“有资质开展培训的企业”)①。随着部分社会职业类别的淘汰与更新，陆续有其他新职业经过官方鉴定后被认可为必须(或有权)开展双元制职业教育及培训的职业。该法对这种新职业的鉴定及其相应的初始职业教育及培训形式和新的考试形式亦作了规定。这些工作由联邦经济与劳动部(或其他主管业务部)在经得联邦教育与科学部同意的情况下，向联邦职业教育与培训所(BiBB)的委员会咨询后落实。这些受命或授权与当地职业学校合作开展职业教育及培训的行业或职业领域，通常实行专门的《培训条例》[该条例由联邦职教所(BiBB)拟定，由联邦政府有关主管部委和各职业领域主管部门与联邦教育科学部，以及雇主联合会、雇员联合会联合向社会公开发布。]以此保障本行业内所有企业遵从同一标准和程序，确保培训出的人才符合统一标准，因此可通用于本行业任何企业。

    那么，联邦政府是根据什么标准来判断哪些社会职业应该向未来或现实从业人员提供这种双元制职业教育及培训呢？准予某行业或职业领域开展职业培训的标准[8]是：首先，这些职业要求从业者必须具备一定的技能，而培训则是帮助从业者掌握这些技能的必要途径；其次，这些行业或职业领域现行的工作岗位必须是长期存在的，而且不受就业人员的年龄限制，也就是说，这些工作岗位必须具备长期的稳定性，这保障了从业者和企业双方投资于这种培训的动机和利益；再次，任何被准予开展职业培训的社会职业之间必须具有明显界限，此标准是为了保障每个行业或职业领域培养的人才仅适用于本职业领域，这防止了该行业培养出来的人才流失到另一个行业或职业领域，这同样也表明了德国这种基于行业或职业领域的职业教育及培训制度所培养出来的人才在“可迁移性”方面是有限的，而不是可以灵活地适用于多个不同行业或职业领域。最后一点是，该职业就业者在从业过程中应该具有进修和晋升的可能性，这是从从业者角度做出的规定，主要是为保障从业者能够有动机参与这种职业培训，而且不断提升自身技能水平。上述四个要点足以说明，德国联邦政府在这种由行业和企业与当地职业学校合作开展的双元制职业教育及培训是有组织、有管制的，而不是放任自流。

    联邦职教法确立了享有自治的专业协会组织作为“主管机构”的重要法律地位。1969年法案规定，“手工业协会是本法意义上手工业企业或类似手工业企业的职业培训的主管部门”[9]，即授权经济界各行业或职业领域(包括手工业、工商业、农业、律师、医生、牙医、兽医等)的“专业性的”协会组织(在2005年立法中被称为“有能力的机构”)负责双元制职业教育及培训的具体实施，并以提供建议的方式对参加双元制职业教育及培训的人给予支持[10]。这些协会组织均要设立专门的职业培训委员会②负责解决职业教育及培训中一切重要问题，包括登记培训单位、培训合同和企业培训者，在考试委员会领导下举办基础阶段考试和结业考试，出具成绩证明等。

    专业性的协会组织在双元制职业教育及培训中的地位尤为重要。德国社会领域的协会组织通常是按职业身份来划分。涂尔干(1902)曾经指出，社会中的各种专业群体唯有通过把具有同一职业的个体或者职业群体结合起来，才能得以形成，这种以职业为组织原则的专业群体，其使命在于保证人们遵守所在职业的道德伦理。只有拥有相同职业的人最容易在精神和道德间保持同质性，而且按职业划分的专业群体也能够真实客观地反映多样化的社会利益及其相互关系。这种由职业上的专业群体构成的协会组织是涂尔干所称的“法人团体”。法人团体为每一种职业制定了明确的规范，规定了雇主和雇员间以及同业雇主间的各项责任。随着工商业发展，法人社团的性质也在发生变化，它成为管理机构的一部分，实际上发挥着行政职能，每个法人社团都被看作是一个公共服务机构，它也相应地对国家负有责任和义务[11]。德国双元制职业教育及培训实践便是这种法人社团发挥的重要社会功能之一。

    3.立法内容上的独特经验。德国立法在内容上至少有两点经验值得借鉴。其一，从法治观念上重视基于数据分析的职教研究与规划。根据1969年立法，德国在联邦政府层面成立了专门的研究机构——联邦职教研究所，专门从事职业教育及培训领域数据收集和统计研究等。1981年立法确立了“规划”和“研究”在德国发展职业教育中的重要地位。研究是以对实际数据的收集和统计分析为基础，基于这种高水平实证研究做出整体规划，应该是德国职教成功的根本经验。

    其二，从立法的广泛适用性角度对职业教育及培训的内涵和定位做出界定与判断。根据2005年立法，德国人所谓的“职业教育”涵盖四种基本性质的职业教育及培训——“预备性的”、“初始性的”、“继续性的”以及“以改行为目的的”。这种内部划分是基于对个人职业生涯发展经历的精心设计，绝大多数人通常都会经历这四个阶段，这些类型基本覆盖了各种情况下个人对职业教育及培训的需求，这反映出这部立法的广泛适用性。这种广泛适用性还体现在本法从“学习场地”这个角度对职业教育及培训所做规定——“在公司、职业学校以及其他拥有职业培训相关设备的场所都是实施职业教育的学习场所”[12]，亦即本法意义上的职业教育及培训可以发生在不同的空间环境中。

    而且，这部法作为联邦政府层面立法，意味着各州均要遵从这些法律规定。这种制度设计有其科学合理性，因为尽管各州政府享有教育自治权，但是各州的社会职业隶属于一个共同的社会劳动分工结构，所以不论你居住在哪个州，在哪个州接受学校教育，都要经历同样结构的职业生涯发展——即为未来某个职业作预备，接着是进入某个职业活动接受教育和培训，然后是在职业生涯过程中接受持续性的教育，在必要情况下还要接受改行或转业的职业教育，以适应其职业领域的变迁或职业角色的变化等。

    (三)美国联邦政府层面职教相关立法

    十九世纪后半叶，美国联邦政府开始以援助方式介入之前由各州及地方政府掌控的领域。进入二十世纪，部分提供中等教育的学校开始专门开展与工农业生产活动以及家政有关的教育活动。在此背景下联邦政府于1917年颁布了首部职业教育法——《史密斯-休斯法案》(废止于1997年)，由联邦政府把援助性经费划拨为州政府，用于这类学校支付职教师资的工资和培训费用，州政府在接受联邦政府援助时需有相应配套经费用于本州职业教育发展[13]。此法颁布实施后，引起正反两种不同声音。批评者认为该法案导致学生群体内部分化[14]，支持者则认为这种区分有利于保障教育效率。为此1918年美国政府采取了折中解决方案——实施“综合高中计划”，即在同一所中学同时开设普通教育课程和职业教育课程，这种综合中学作为美国中学的主流模式得以发展[15]。《史密斯-休斯法案》在1964年被修正后更名为美国《职业教育法案》。该修订法案在如何使用联邦政府职业教育经费援助方面，赋予州政府更大自由，亦即联邦政府只负责向职业教育领域提供经费援助，至于如何用好这笔经费则取决于州政府，毕竟州政府比联邦政府更了解本州职业教育发展实际[16]。

    1984年颁布的《帕金斯职业教育法案》(Ⅰ)(修正于1990年，1998年，2006年)除继续关注特别人群(包括妇女、少数民族及青少年弱势群体)外，更加关注职业教育中学术基础与技能培训的结合，以及“校企合作”在提升职业教育质量方面的作用。1990年通过的《卡尔·D.帕金斯职业与应用技术教育法案》(Ⅱ)要求学校将职业教育与学术教育整合，把职业教育的重点从专门技能培训转移到更加宽泛的学术及技能预备上[17]。该修正案明确规定，联邦经费用于整合职业教育与学术教育，鼓励州和地方整合职业教育课程与学术课程，形成连贯有序的系列课程，培养学习者掌握就业或升学所需的学术和岗位技能[18]。1998年修正案保障了州政府和地方学校机构在职业教育办学方面享有更大灵活性，同时也承担更大程度的问责。该法案更加注重保障职业教育质量，明确提出要“把参加职业技术教育项目的中等及中等后阶段学生培养成为学术、专业及技术技能方面全面发展的人才。”[19]为避免职教进一步边缘化，该法案废除了1990年修正案中关于向特殊人群倾斜的有关规定。2006年的《帕金斯职业生涯与技术教育法案》(Ⅳ)[20]是1998年法案的扩展，强调学校在开展职业教育中要保证学生具备相应的“学术”水平和能力，同时加强中等教育与之后教育阶段间衔接与连贯。

    2014年4月，美国联邦政府在《为美国未来投资——职业生涯教育与技术教育改革蓝图》(即2006年修订案的修订计划)中提出新的要求。其中包括，要求学校职业教育在教学内容上切实为学生升学及开创职业生涯服务；中等及中等后教育机构之间在课程设置和学分转换等方面全面衔接；职业教育执行更高的“学术”标准和“专业”标准；把职业教育办成“面向人人”的教育，既要帮助个人实现升学的目的，也要为个人实现就业和职业生涯发展服务[21]。

    (四)英国国家层面职教及培训相关立法

    《1944年教育法》确立了职业教育在英国学校系统中的法律地位。当时实施中等教育的学校分三类——技术中学、现代中学和文法中学，前两类学校主要实施职业教育。二十世纪六十年代中期，英国政府在中等教育阶段实施综合中学改革，综合中学主要通过分设职业教育课程的方式实施职业教育，这方面与美国类似。1964年，政府颁布了首部涉及职业培训的《工业培训法案》，随后陆续修订或颁布了关于“就业”(1973、1981)和“工业培训”(1982、1986)的法案。这些立法是立足于经济生产部门从国家层面对职业培训做出规定，关注点在于“经费筹措途径和源头”(比如对企业征收培训税费)以及“确立专门机构的法律地位”(比如在行业范围内设立“培训委员会”和“就业服务代理机构”)等。

    英国学校教育机构迄今罕见以“职业学校”命名的学校。学校更多是作为一种提供教育服务的专门机构，至于哪些学校提供的教育具有“与职业有关的”性质，是以学生毕业时所取得的资格证书类型(大致分为“职业资格”和“学术资格”)而论。任何一种类型的资格证书都对应于相应性质的课程设置和系列教学内容。完成义务学校教育的个人若以“全日制”或“部分时间制”再接受更高一级学校教育(尤其是为就业做预备)，这段教育则被称为“继续教育”(further education)(或“中等教育之后的教育”(post-secondary education))。

    迄今英国有三部法案与继续教育有关，比如专门针对“继续教育”(1985、1992、2007)和“继续培训”(2007)，或者虽然把“继续教育和高等教育”(1992)放在同一法案中但却分为先后两部分作以规定。1985年《继续教育法案》标志着英国政府启动了学校职业教育发展的法治化进程，该法明确了由“地方教育当局”负责举办继续教育的权责，包括提供办学经费。1992年《继续教育与高等教育法案》则进一步明确了专门为全国各地继续教育机构提供经费资助的拨款机构——“继续教育资助委员会”，该委员会是在国家政府层面成立的机构，此举标志着英国政府从国家层面确立了国家经费投入继续教育发展的法律地位，这为继续教育机构的办学提供了有章可循的经费资助保障。同时，该法案还确立了各地方继续教育机构作为法人实体(其社会职能在于“提供与教育有关的物品或服务”)的法律地位[22]。

    在英国，诸如大学此类法人实体机构，在办学和经费使用等方面享有高度自治权，包括学校董事会有权自行聘请教师，选择开设专业课程或者与某特定领域的专业颁证机构合作等。2007年《继续教育与继续培训法案》确立了继续教育机构“有权授予基础学位”的法律地位，还规定了英国政府(由“学习与技能委员会”代表政府执行)对继续教育机构的干预范围及法律程序，并且对1982年《产业培训法》有关行业培训董事会“征收培训税费”做出修正[23]。

    2000年颁布的《学习与技能法案》专门指定新成立专门机构“学习与技能委员会”(取代了之前的“继续教育资助委员会”)，负责为继续教育机构提供办学设备和经费，保障这些学校教育机构向完成义务教育但未满19岁青年人提供继续教育服务[24]。2009年英国政府在针对学徒制培训专门立法中，同样重在确立专门机构的法律地位，尤其是专门负责经费资助的机构[25]。

    (五)综合比较及结论

    德英美三国皆从最高政治实体层面实施相关职教立法。然而，德国联邦政府立法针对的是双元制职业教育及培训，学校开展的职业教育及培训则属于州政府法治范围。英美相关立法则仅仅针对学校开展的职业教育，即未涉及对行业及企业与学校联合开展的职业教育及培训。这与英美国家长期奉行“自由市场主义”(即解除对市场的管制)传统相呼应，因为双元制必将涉及对企业(即资本)的法律约束。而且，英美国家通常在综合学校里开展职业教育，职教与普通学术教育以不同性质的课程做以区分，而不像德国是分设不同类型学校。德国这种分层立法反映了德国人对于职教的一种基本判断：双元制与学校职业教育作为两种基本的职教途径与方式，对于不同行业或职业有不同程度的适用性，即有些行业或职业更适宜于双元制方式，另一些则更适宜学校职业教育方式。再者，由于学校教育机构在英美国家历来享有充分的自治权，因此，英美立法通常仅局限于“经费援助”或明确“资助机构的责权”等方面，其他凡是立法未涉及的皆被默认为是学校自治范围，政府无权干涉。

    五、启示与建议

    上述比较结果显示，任何国家不可能单凭一部立法即可一劳永逸地为其职教发展保驾护航。德国职教之所以相对更为发达，这与其职教立法体系的健全程度不无关系。德国经验给我们的一个重要启示是，本次职教法修订要兼顾时空两个维度，即不仅要在纵向上反映新时代对职教提出的新需求，而且要从横向上处理好与教育系统内部其他教育类型之间关系。这意味着职教法修订不仅关乎职教法本身，而且必定与其他教育立法产生交叉关系。这些对于各种关系的处理说到底就是需要对我国职业教育制度乃至整个教育制度重新作出整体性设计。以下从创新我国职教制度角度提出三点建议：

    (一)强化以省为主的职教治理与经费统筹机制

    现阶段我国初始职业教育仍主要基于学校开展。尽管近些年反复强调校企合作的重要性，甚至有些地方已开始试点现代学徒制项目，但是这种改革归根结底仍未能从国家顶层制度上突破职业教育以学校为主体的发展现状。德国为我们展现了一个“把学校职业教育从联邦政府下放到州政府层面”的成功案例。多年前我国亦有学者提出了“以省为主，下设学区”的教育管理体制，即由省政府直接承担办教育的责任，根据本地区实际情况因地制宜地执行中央教育方针政策[26]。为此，建议我国强化省级政府在承担学校职业教育的权责，建立“以省为主”的职业教育治理机制。为引导各省加强对职业教育的改革力度和统筹能力，建议在省政府层面成立“职业教育及培训委员会”，专门对本省职业教育及培训发展制订规划(包括对普职学生比的省域协调)，统筹协调省域职业教育办学及培训等相关经费。这样有利于调动各省政府在落实中央政府职教方针政策时的主动性和创新意识，同时有助于职教更好地服务于地方经济发展，为职业院校毕业生在省域就业和劳动力流动创造条件。

    (二)对面向不同行业或职业领域的职业教育进行分类改造

    即使德国的双元制很发达，但依然有些行业或职业是基于学校来实施职业教育。我们在学校职业教育上需要改进的是，首先吸取美国经验，向职业院校学生增加基础性的普通学术教育，提升学生的学习能力和基本的理论素养。同时，要加强中职-高职-本科间衔接与贯通，满足部分职业院校学生的升学需求。其次，对部分有条件的职业院校按德国双元制模式改造。加强学校与特定行业内及企业间长期战略性合作(相对于当前某些校企间达成的短期机会主义或偶然性的合作关系[27])，使这些学校毕业生通过这种制度化的渠道实现从学校到工作的过渡，让他们及其家长看到这条职业教育通道具有可预见的“稳定就业”或“就业保障”前景。当前，很多家长和学生不愿意接受职业教育，主要是因为他们看不到这条路走下去会有什么前景，或者说很难看到出路。这种双元制模式改造一旦在部分行业产生良好的社会效果，就会成为提升职业教育吸引力的有力武器，职业教育就会发展成为人们主动选择的对象。因此，关键是选择真正适宜于双元制职业教育及培训方式的行业或职业领域，在制度创新上保障这种双元制模式改造成功。

    (三)在适宜的行业重组或创建专业性的法人社团组织

    实行双元制模式改造的前提条件是，对所有行业及其同行企业进行筛选，确定哪些行业及其企业有相应的能力、条件及专业资源。在此过程中，必须把行业(行业属于社会)与职业(职业属于个人)对应起来，即确定“某给定的行业”中存在哪些种“具体的职业类型”，哪些职业有条件开展双元制模式。判断的标准应该是，这些行业是否有健全而成熟的由专业的“职业群体”构成的“法人社团”。笔者在相关调研中发现，目前国内很多行业龙头企业具有向学校提前植入企业文化和培训课程的动机与意愿，当下急需在这些行业重组或创建专业的法人社团，只有他们才能够为这种双元制模式改造提供专业的职业教育及培训资源，包括传递专业的职业精神及道德伦理规范。

    作者简介：许竞(1973-)，女，陕西咸阳人，教育部职业技术教育中心研究所副研究员，博士，研究方向为比较职业技术教育、终身教育政策

    注 释：

    ①也有按字面直译作“培训企业”或“教育企业”，比如姜大源、刘立新(译)(德国)联邦职业教育法[J].中国职业技术教育，2005(32)：49.

    ②该条例由联邦职教所(BiBB)拟定，由联邦政府有关主管部委和各职业领域主管部门与联邦教育科学部，以及雇主联合会、雇员联合会联合向社会公开发布。

    ③该委员会成员由雇主、雇员和职业学校教师代表组成，教师代表只有咨询权，没有表决权。

    参考文献：
 

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[4][5][6][7][8]杭州大学德汉翻译和信息中心.联邦德国及巴伐利亚州职业教育法规选编(一)[M].《巴伐利亚州教育教学法》(1988年)，第二章第一节第五条规定.杭州：杭州大学出版社，1993：179-180，197，151，163，303，120，12.

[9]杭州大学德汉翻译和信息中心.联邦德国及巴伐利亚州职业教育法规选编(一)[M].《联邦职业教育法》(1969年)，第六章第一节第74条规定.杭州：杭州大学出版社，1993：123.

[10]Federal Ministry of Education and Research,Germany.Vocational Training Act(BBiG)(2005),17-18,4.[EB/OL].https://www.bmbf.de/pub/The_2005_Vocational_Training_Act.pdf.

[11]埃米尔·涂尔干.社会劳动分工论[M].北京：生活·读书·新知三联书店，2009：7，39，19，25，20.

[12]Federal Ministry of Education and Research,Germany.Vocational Training Act(BBiG)(2005),17-18,4.[EB/OL].https://www.bmbf.de/pub/The_2005_Vocational_Training_Act.pdf.

[13][14][16]Hoke Smith & Doudley M.Hughes(1917).Smith-Hughes Act of 1917 Primary Source eText[EB/OL].http://www.enotes.com/topics/smith-hughes-act-1917.

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[17]Carl D.Perkins Vocational and Applied Technology Education Act of 1990.Public Law 101-392.[EB/OL].http://uscode.house.gov/statutes/pl/101/392.pdf.

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[19][20]Carl D.Perkins Vocational and Technical Education Act of 1998.[EB/OL].https://www2.ed.gov/about/offices/list/ovae/resource/perkinsrpt0607.pdf.

[21]郑坚.“整合与衔接”理念下的美国职业教育改革[J].中国职业技术教育，2013(3)：76-77.

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[24]The Stationery Office Limited(2000).Learning and Skills Act(Chapter 21),London:The Stationery Office,第2款.[EB/OL].www.legislation.gov.uk/ukpga/2000/21/pdfs/ukpga_20000021_en.pdf.

[25]The Stationery Office Limited(2009).Apprenticeships,Skills,Children and Learning Act 2009.London:The Stationery Office.[EB/OL].www.legislation.gov.uk/ukpga/2009/22/pdfs/ukpga_20090022_en.pdf.

[26]项贤明.当前国际教育改革主题与我国教育改革走向探析[J].北京师范大学学报(社会科学版)，2005(4)：12.

原文标题：职业教育立法与制度创新：国际比较的启示

原文来源：《职教论坛》