公民结社的四十年：通过行政管理实现公民结社权利

发布时间：2018-08-14 作者：吴玉章

    一、引言

    新中国成立以来的前30年，具体说来，就是从1949年到1976年，公民结社现象几乎不存在。虽然根据相关统计，“到1965年，全国性社会团体由解放初期的44个增长到近100个;地方性社会团体发展到6000多个。”[1]但是，现在看来，当时这些社会团体，无论是全国性的还是地方性的，都是政府出于某些考虑 （例如方便对外交流、对外贸易等）而有意组织的结果。贾西津认为，“在这一阶段，民间组织是被政治权力高度整合的”。[2]

    从1978年开始，伴随着改革开放的脚步，公民结社现象逐渐出现，以至于成为社会潮流，成为改革开放以来最引人瞩目的社会现象之一。截至2016年底，全国民间组织有74.9万个，其中，社会团体33.5万个，民间非企业单位35.9万个，基金会5523个。[3]

    从1978年算起，四十年过去了。四十年的发展历程走出了一条中国自己的道路。在西方学者看来，既然宪法规定了公民结社权利，这一权利的行使就不需要借助国家行政机关，一旦行政机关有所干预，那就是限制甚至否认公民结社权利。这种认识还被推崇为是结社问题上的不二“逻辑”和经验。不过，从世界各国的经验看，公民权利的实现是现实的、具体的，是受特定环境影响的，而不是必须符合某一“逻辑”的、更不是想当然的。改革开放以来的中国，情况与西方学者所说的逻辑之产生的环境迥然不同。具体的国情条件，如社会经济的发展程度、领导层的认识、几乎无所不包的行政职能、公民的素质、相关立法的缺位，以及国家司法机关的再生和逐渐发挥作用等，为公民行使自己的结社权利预定了特殊的空间环境，公民行使结社权利只能在这样的空间中逐渐展开。可以说，中国公民结社权利的发展是一种实际的、“土生土长的”发展过程，对此，西方学者的逻辑和经验很难解释。我们有必要认真总结其中的经验。本文希望，通过考察民间组织在中国发展的实际过程，深入了解我国公民结社权利实现的基本特点。换句话说，就是要回答，在我国，公民结社权利是如何实现的。

    在中国，民间组织[4]或说社会组织大致有两种形式，即合法登记的和未经合法登记的。其中，合法登记的社会组织包括两种，即在民政部门登记和在工商部门登记的。前面介绍的统计数字来自于民政部门，而在工商部门登记的主要是一些外国的NGO。英国救助儿童会是第一家以外企形式在云南工商部门登记注册的国际民间组织。[5]

    未经合法登记的社会组织又可以分为两类，一类是国家允许免于登记的社会组织，[6]共有22家：它们是：中华全国总工会机关、中国共产主义青年团中央委员会机关、中华全国妇女联合会机关、中国文学艺术界联合会机关、中国作家协会机关、中国科学技术协会机关、中华全国归国华侨联合会机关、中国法学会机关、中国人民对外友好协会机关、中华全国新闻工作者协会机关、中华全国台湾同袍联谊会机关、中国国际贸易促进委员会 （中国国际商会）机关、中国残疾人联合会机关、中国红十字总会机关、中国人民外交学会机关、中国宋庆龄基金会机关、黄埔军校同学会机关、欧美同学会 （中国留学人员联谊会）机关、中国思想政治工作研究会机关、中华职业教育社机关、中国全国工商业联合会机关和中国计划生育协会机关。[7]

    另外一类就是由于种种原因尚未登记注册的各种社会组织。其中主要就是一些农村的民间组织和城市中的网上组织。虽然这类组织每一个都不是很大，每个组织的人员也不是很多，但是，这类组织的总数很多，人员也是天文数字。有学者估计，在2004年前后，就已经有八百万家之多。[8]今天看来，恐怕早已超过这个数字了。

    20世纪90年代初期，国内学者开始关注到民间组织这个问题。[9]我将相关研究分为两个阶段。第一阶段，从20世纪90年代到世纪之交时期，研究成果比较密集。一方面，研究成果比较多;[10]另一方面大致形成了一些研究方法和基本观点。例如，出现了被王名定义为“基于实证的个案研究或观察研究”的方法，其基本特点就是，选定某一地区的社团或某一社团组织进行实证调研，在此基础上进行一定的理论分析和概括。[11]当然，随着研究的深入，也形成了一些学术观点，例如，有学者提出了中国社团具有“官民二重性”问题，有学者提出了中国某些社团尽管与法律规定不一致，但仍然能够正常存在的理由和制度背景，有学者甚至提出了“行政吸纳社会”的命题，有学者提出中国民间组织三条发展途径等。[12]

    随着法学研究团队的加入，人们不仅开始了解民间组织的发展其实体现了我国宪法规定的公民结社权利，而且，对于相关条例和法律条文的理解也不断加深，对于保持相关条例和法律条文的内在逻辑一致性也有很大帮助。

    第二阶段，则是从世纪之交到现在这一时期。进入新世纪以来，研究社会组织问题的团队日益扩大，除了社科院相关专业的研究所之外，还有清华大学、北京大学、中国人民大学、北京师范大学、上海交通大学、浙江大学、中山大学、华北电力大学 （还有不少大学，这里就不一一列举了）等大学的研究人员。随着研究人员的逐渐增加，研究的领域也日益广泛细致，相关主题的出版物和专业的研究期刊[13]也越来越多。

    进入新世纪以来，相关研究出现了关注具体问题的变化。与前一阶段比较关注理论问题不同，郁建兴、周俊在总结学界针对民间组织的研究时指出，第二阶段的特点是转入范例研究，涌现了大量针对个案 （尤其是NGO）的经验研究。[14]值得注意的是，国内研究的这一转向与海外的动向几乎一致。有学者发现，几乎同一时期，海外的中国NGO研究也从针对国家和社会关系的“结构论争”转向了“行动分析”。[15]

    二、公民的结社权利

    《中华人民共和国宪法》 （1982）第35条规定，“中华人民共和国公民有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由。”由于宪法在我国具有根本大法的崇高地位，宪法规定或赋予的公民权利是公民基本的权利，而基本权利对于公民来说，是非常重要的，是公民之所以为公民的重要特质之一，是公民依法享有的基本自由。所谓公民权利，我们这里强调的是公民的法律权利，即依据法律，公民享有的自由。夏勇曾经指出，权利一词包含有以下五个方面的意思，即利益、主张、资格、力量或自由。[16]我认为，简单说，公民权利是法律承认并加以保护的公民自由。

    《社会团体登记管理条例》 （2016年2月6日国务院第666号令，即根据《国务院关于修改部分行政法规的决定》修订）第2条规定，本条例所称社会团体，是指中国公民自愿组成，为实现会员共同意愿，按照其章程开展活动的非营利性组织。这里包括了公民结社的几个基本要件。

    第一，公民自愿组织。无论是强迫还是威胁利诱某人加入某一组织都不属于条例意义上的公民结社。欧洲人权委员会就结社这一概念发表过以下评论，“它是以人们为了一个共同的目标而自愿组成团体为前提条件的。”[17]同时，公民自愿结社还包括了公民自愿退出社会组织的自由。

    第二，公民自愿组织在一起开展活动有四个限制性条件。 （1）结社的目的是为了实现会员的共同意愿。荷兰学者范•德•普劳格认为，人们的结社可以“追求任何不违反公共利益的目的”[18]。公民自愿组织在一起，是为了实现自己的意愿，而不是来自于其他主体的什么目的。所谓会员的共同意愿既可以是公益的，也可以是互益的。 （2）公民组织在一起一定要按照自己所订立的章程开展活动，没有章程的临时聚会不能称之为公民结社。 （3）公民组织在一起开展活动一定是非营利的，或者说，是不以营利为目的的活动。如果要开展营利性活动，公民可以组织公司，但是，那就不是公民结社了。 （4）公民结社一定要有组织的形式。对于学术性社会团体而言，一定要有具体的地址和法人代表姓名，要有会员代表大会、要有理事会。对于公民结社活动而言，那一定是组织的活动，是以组织形式开展的活动。也就是说，公民的结社不仅包括成立和加入社会组织的自由，还包括公民结社之后，以组织名义开展活动的自由。德国学者托姆夏特认为，“一个社团应该是预先认真考虑建立一个组织性的结构，而不仅仅是把所有的创建者并列在一起”。[19]

    第三，公民结社自由受到法律的限制。换句话说，对结社自由的限制必须由法律来规定。实际上，从当前世界各国的情况来看，公民的结社自由都有法律上的限制，[20]例如，法律规定不得成立秘密组织，军人不得组织团体等。这里的法律是广义的法律，而不仅仅局限于我国全国人民代表大会所制定的法律。也就是说，对于结社自由的限制来自于法律，其中包括法规或条例在内。在英国关于结社自由的一个判例中，法院甚至坚持认为，“法律不仅包括成文法还包括不成文法，尤其是像判例法那样发展的规则和原则。同样，还包括比法令低一级的条例。”[21]

    公民结社有重要意义。第一，公民结社符合人类活动的特点。所谓“物以类聚，人以群分”的老话就说明了人们分群开展活动的必要性和传统。第二，公民结社有助于培养公民民主议事的意识和习惯。在一个公民自愿组成的组织里，这种组织可以有很多具体形式，公民需要学会如何与他人沟通，如何与他人达成“求大同、存小异”的结论，以便推动本组织目的的实现;在不同的公民结社组织中间，也有一个彼此如何“求同存异”的方法和过程。正是在这样的过程中，公民们可以学习到平等民主议事的本领、程序和具体方法。正是在这个意义上，美国学者古特曼指出，一般地说，结社自由具有巨大的价值，对于为个人提供一种更好的生活和建构公正社会而言，结社自由具有根本的重要性。[22]第三，公民结社有助于推动整个社会的创新。所谓的社会创新，绝不是一两个人的创新，而是千百万人的创新。公民结社恰恰就是社会创新活动内容，同时也是社会创新活动的推进器。前面说明的改革开放以来的公民结社历史也大致说明了这一道理。

    在我国，改革开放以来，公民结社而形成了许许多多的民间组织，其中包括：社会团体、社会服务机构、基金会、社区基层组织、农村专业协会、工商登记注册的非营利组织等。[23]在西方学者看来，民间组织就是独立于政府和市场之外的一块“领域”，也因此被人们称为第三部门。

    三、发展过程和分期[24]

    新中国成立以后，党和政府很早就注意到民间组织问题。1950年，国务院颁布了《社会团体登记暂行办法》，1951年又制定了实施细则。截止到1965年，全国性社团有将近100家，地方性社团大致有6000多家。[25]1966年“文化大革命”的爆发中断了民间组织的正常发展。从1976年粉粹“四人帮”之后，中国的民间组织再次迅猛发展起来。

    （一）第一阶段：1978年至1989年，民间组织出现和发展时期

    1977年底，人民日报刊登了文章，介绍了日前刚恢复活动的中国科协在天津召开中国动物学会等五家学会的学术讨论会，这标志着“文化大革命”结束后中国学术性社团活动的开始。[26]1978年成立了中国环境科学学会。党的十一届三中全会决议特别指出，对于农民，“在经济上充分关心他们的物质利益，在政治上切实保障他们的民主权利。”[27]之后，党的改革开放政策激发了人们解放思想的勇气和干劲，推动着人们积极投身到改革开放的伟大事业之中。1982年，经中共中央书记处批准，由康克清担任首任主席的宋庆龄基金会成立。1984年3月，国务院批准成立了由邓朴方担任理事长的中国残疾人福利基金会。1987年，成立了由邓颖超担任首任会长的中国人口福利基金会，等等。黄浩明发现，从1981至1987年短短的六年时间，就成立了26家基金会，其中几乎所有的基金会都有国家领导人的发起和参与。[28]

    与此同时，几乎各个部门和单位都开始成立自己所属的协会、社团等机构。一方面，按照贾西津教授的认识，这是政府职能转移的需要。[29]在政府机构改革过程中，原来政府承担的某些职能已经不再适宜由政府继续承担了。为此，多数政府部门都开始成立民间组织来承接政府的某些职能。这些民间组织包括行业协会、服务中心以及各种实体性机构。另一方面，这类由政府出面组织的民间组织也便于政府部门安排自己部门的干部。随着单位体制改革人事制度，如何安排好离退休人员和减编人员既越来越重要，也越来越难处理。这类民间组织的成立，在某种程度上缓解了这方面的压力。

    其他各地各类社会组织就更多了。与前述民间组织相比，这些是一类真正的民间组织，它们大多 （单个组织的）人数不多，宗旨单一，活动范围有限，但是，就全国而言，数量极其巨大。这些民间组织都愿意帮助政府做事，但是与各级政府并没有直接的上下级关系。此外，这类民间组织的突出特点就是创办人大都不安于现状，勇于挑战，“充满了‘只争朝夕、报效祖国’的强烈的社会责任感”，[30]愿意为国家和社会贡献自己的一份力量。

    面对这一波史无前例、来势汹涌，且上下结合的社会组织成立高潮，最初，几乎每一个政府部门都有权审批民间组织的成立。同时，政府开始有所限制和打击。1981年2月，中共中央、国务院联合发出《关于处理非法刊物非法组织和有关问题的指示》。发出这个指示的前提条件是，有的中央领导同志认为，“关于对付非法组织和非法刊物的活动是目前阶段斗争中的一个很迫切的问题。由于过去迄今未采取明确有理的方针，现已蔓延很广，几乎扩大到各中等以上城市的许多学校和工厂。”[31]

    1989年10月，国务院颁布了《社会团体登记管理条例》。对于社会团体，或者对于民间组织来说，这一条例有重要意义。

    第一，这是改革开放以来，国家针对社会团体的第一个法律条例，基本上结束了改革开放以来将近十年之久的无法可依的局面。根据陈金罗先生的回忆，在《社会团体登记管理条例》颁布之后，民政部成立了社团司，由陈金罗先生负责。[32]到1998年，社团司又改名为民间组织管理局。

    第二，这一条例正式确认了国家对于社会团体管理的基本方针，即“双重管理”体制。所谓双重管理是指，社会团体在合法登记之前，先要找到一个业务主管单位。经过业务主管单位同意，社会团体才可以到民政部门登记注册。李勇进一步解释说，所谓双重管理不仅仅意味着登记中的双重管理，而且意味着“不论是成立登记，还是日常管理，民间组织要同时接受两个部门的共同管理。”[33]从1989年开始，这个“双重管理”体制一直延续到今天。由于双重管理制度的种种弊病，2013年12月5日，当时的民政部长李立国宣布，实行行业协会商会类、科技类、公益慈善类和城市社区服务类这四类社会组织的直接登记。不过，“直接登记”实际执行还有不少问题，值得认真解决。[34]2017年5月5日，民政部、中宣部、中组部、外交部、公安部、财政部、人社部、国家新闻出版广电总局、国家统计局联合印发《关于社会智库健康发展的若干意见》。意见指出，对社会智库实行分类登记、双重管理、综合监管，坚持扶持和规范并重，引导社会智库发挥正能量。

    第三，以这个条例为标志，政府又开始了针对社会团体的清理整顿和重新登记。下文详述。

    （二）第二阶段：1989年至2000年，政策与法律管理阶段

    20世纪的90年代，中国的民间组织有了很大的发展。同时，从世界范围看，这个时期也是“全球结社浪潮的兴起”[35]时期。因此可以说，中国民间组织的发展也得到了国际浪潮的呼应。

    在这一时期开始时，注册登记成立社会团体似乎并不困难。按照“自然之友”总干事梁从诫的回忆，这个组织的成立“带有一定的偶然性”。[36]大致过程是，几个人在那儿商量，有人建议说是不是可以考虑成立一个类似绿色和平那样的中国民间环保团体。于是，在1994年，经过主管部门批准，在民政部登记成立了中国第一个民间环保组织———自然之友。

    在20世纪90年代，对于我国民间组织发展有重大意义的事件就是1995年在我国召开的“95非政府组织妇女论坛”。[37]论坛的组织方式，代表的发言内容、代表之间不同意见的沟通方式等对中国的民间组织都有很大的启发作用。不过，随着不断发展，党和政府开始逐步强化对于民间组织的管理工作，不断下发政策文件，引导和规范民间组织的发展方向和途径。具体来说，大概有这样三步策略。

    第一步：切割党政机关干部与民间组织的个人联系。1994年，国务院办公厅下发《关于部门领导同志不兼任社会团体领导职务的通知》。1998年，中办和民政部均发文批准明确《关于党政机关领导干部不兼任社会团体领导的通知》。

    第二步：加强党组织与民间组织的联系。具体说，就是首先明确党组织在民间组织中的存在，然后是加强党组织在民间组织中的作用。1999年11月，中共中央、国务院办公厅《关于进一步加强民间组织管理工作》的文件强调，要重视和加强民间组织中中国共产党组织的建设，各级党委和业务主管单位的中共党组织要切实加强对民间组织中党组织的建设工作的领导。2000年7月2日中共中央组织部又下发文件《关于加强社会团体党的建设工作的意见》，其中提出了建立社团党组织，理顺党组织隶属关系等要求。[38]

    第三步，清理整顿现有民间组织，并明确取缔一些民间组织。 （1）在这个阶段，国家开始清理整顿社会团体。1990年6月，国务院办公厅转发民政部文件，开始了大规模的清理整顿工作。清理整顿工作历时一年。1997年4月，国务院再次转发民政部文件，开始第二次清理整顿工作，历时两年多。从这两次清理整顿的效果看，尽管清理整顿对于民间组织的发展未必都是积极意义，但是，清理整顿之后，民间组织的登记数量有了较大幅度的提升。[39] （2）2000年4月，民政部发布了《取缔非法民间组织暂行办法》。该办法规定，（1）未经批准，擅自开展社会团体筹备活动的，（2）未经登记，擅自以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的，（3）被撤销登记后，继续以社会团体或者民办非企业单位名义进行活动的，都属于非法社会团体，都在取缔之列。[40]这几条基本体现在1998年修改后的《社会团体登记管理条例》之中了。

    （三）第三阶段：2000年至现在，管理中的发展时期

    进入新世纪以来，党中央对于民间组织的认识逐步深化，重视民间组织社会作用的程度也越来越高。党中央的一系列重要文件都提到民间组织的问题。党的十六届三中、四中、五中、六中全会公报都明确规定了民间组织的培育、发展、监督和管理等问题，而党的十七大报告则明确使用了“社会组织”的概念。[41]大约在2006年，中组部下发了28号文件，即《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照“公务员法”管理的意见》。该意见规定，全国22个民间组织的机关工作人员参照《中华人民共和国公务员法》进行管理。[42]

    与党中央高度重视民间组织相比，尽管人们一直在呼吁落实党中央的一系列重要文件精神，及时修改现行条例，也出台了《基金会条例》 （2004年），但是，《社会团体登记管理条例》等条例依然没有变化。即使如此，民政部门的各级领导一直都在强调要认真落实党中央的有关指示，也在采取一系列措施，为促进民间组织的发展做好自己的管理工作。而绝大多数社会组织还是精神振奋，一心一意地谋划自己的发展，为满足社会需要而调整自己，努力工作。

    2008年，发生了汶川特大地震。围绕着抗震救灾以及灾后重建，在党和政府的领导下，各类社会组织，特别是慈善组织，以及大量的志愿者都做出了积极贡献，使得人们又一次看到了包括慈善组织在内的社会组织和志愿者的重要作用。

    2013年以来，针对社会组织问题，又出台了几部新的法律，例如，《中华人民共和国慈善法》 （2016年3月16日通过，同年9月1日实行），《中华人民共和国境外非政府组织境内活动管理法》 （2016年4月28日通过，2017年1月1日实行）。同时，三部条例都处于修改之中，其中包括《社会团体登记管理条例》 （2016年）、《民办社会组织登记管理条例》即《社会服务机构登记管理条例》 （2016年）和《基金会管理条例》 （2016年），等等。2015年12月，《中共中央国务院关于地方政府职能转变和机构改革的意见》中要求，大力推进简政放权，更好发挥社会组织在管理社会事务中的积极作用。[43]

    同时，党和政府大力推进、落实在民间组织 （社会组织）中建立党支部的要求，而且，这一要求正在逐渐落实到位。上述这些现象背后体现出党和政府针对民间组织加大管理力度的决心。

    在上述介绍的发展过程中，学者们见仁见智。有人按照西方的国家与社会关系模式来解释，试图说明我国改革开放以来“社团发生和发展动力”。[44]尽管这一解释有些道理，也能够说明一些规律性现象，但是，在中国，无论是古代还是当代，国家与社会很难清晰分离，相反，国家与社会紧密联系在一起。因此，按照西方社会里那种国家与社会二元对立的模式来解释中国问题在某种程度上就会有些“脱离实际”。

    四、在行政管理中实现公民权利

    所谓通过行政管理实现公民结社权利是指，改革开放以来，我国公民实现自己结社权利的特殊方式。尽管我国宪法规定了公民享有结社的自由，但是，公民要实现自己的结社自由，除了自己有所行动之外，还必须经过国家行政管理机关的认可，也就是说，公民的结社自由只有经过行政管理才能实现。[45]

    （一）管理机关与对象

    所谓行政是指，国家行政机关或者法律授权的社会组织，为了实现国家目的和公共利益，依法对一定范围内的社会事务进行管理的活动。[46]行政管理机关是指，针对某一领域内社会事务享有行政管理权力的行政机关。行政管理机关所享有的行政权力来自于国家的授权，用于为有效执行国家意志而依据宪法原则对于整个社会开展管理。就对民间组织或社会组织的日常管理而言，民政部和下级民政局就是主要的行政管理机关。

    当然，这里也有一个逐渐变化的过程。改革开放之后，最初是多个政府部门都有权管理民间组织。在1984年11月17日，中共中央、国务院下发《关于严格控制全国性组织的通知》，“明确社会团体由各归口部门分别审查，由国家体改委负责审定，并进行了改革开放后对民间组织的第一轮清查整顿”。[47]后来，情况又有变化。从1988年开始，社会团体的管理工作由民政部统一负责。[48]早在1988年，国务院就颁布了《基金会管理办法》，其中规定，成立基金会，需要由归口管理的部门提出，经过中国人民银行同意，民政部门登记注册这样三个步骤。2004年国务院的《基金会管理条例》规定，成立基金会需要有主管单位同意，再到登记管理机关登记注册，而登记管理机关就是各级 （县级以上）民政部门。至于民办非企业单位被纳入民政部统一管理，则是1998年的事情了。[49]

    面对公民结社问题，行政管理机关基本上不谈论公民结社自由问题。在行政管理机关的文件或决定、意见和通知之中，人们很难发现公民享有结社自由权利的字样，更多的则是如何发展和管理民间组织或者社会组织的问题。也就是说，对于行政管理机关来说，他们管理的基本单元就是民间组织或者社会组织，而不是公民的结社权利。

    另外，我们还必须提到，在我国，还有两大类民间组织并不属于各级民政部门的管理范围。一类是广泛存在且数量巨大的未经登记注册的民间组织。另外一类是我国参加政治协商会议的民主党派和参照《公务员法》管理的21个民间组织。

    （二）管理的内容

    1. 改革开放初期的公民结社与管理

    从法学的角度看，民间组织也好，社会组织也好，都只是一个表面现象，它的背后则是公民行使的结社权利。也就是说，民间组织，或者社会组织都是公民行使结社权利的表现形式。

    宪法赋予公民的结社权利，以及《社会团体登记管理条例》 （2016年）所规定的公民结社自由非常重要，但是，这种权利和自由还是“纸面上”的规定，它需要自己的实现，需要公民结社权利的实践。纸面上的法律权利，大致都是一些原则的规定，纸面上的结社权利的具体边界需要公民行使自己的结社权利和人民法院通过审判来判定公民结社权利行使的界限。可以说，没有公民的结社实践，没有人民法院的依法审理具体纠纷，公民的结社权利就只能是纸面上的权利，就不是公民实际行使的结社权利。

    随着改革开放政策的提出和不断深入，公民实现自己结社权利的实践渐渐地从少数人的实践逐渐转变为越来越多人的实践。从少数公民“不安分”的表现逐渐转变为越来越多的公民的日常活动。按照王名的认识，从民间组织的发展初期看，最早参与或组织民间组织的人们主要包括如下三类人。知识分子、农民和党政机关的干部。1977年12月23日，《人民日报》发表评论员文章，报道中国科协在天津召开的学术讨论会的消息。按照王名的解释，这是“文化大革命”结束后中国学术性社团活动的开始。[50]1981年，《人民日报》陆续报道在农村联产承包责任制实施过程中涌现出的公社科普协会、农民科学种田协会等群众性组织。[51]改革开放以来，从1982年开始，党和国家开展了数次机构改革，每一次机构改革的结果之一就是相当数量的党政干部“涌入民间组织”，[52]又由于在一定时期内，绝大多数党政机关都有权批准民间组织的成立，党政干部加入或民间组织的热情更加高涨。[53]

    然而，马克思讲过，权力永远不能超出社会的经济结构以及由经济结构所制约的社会的文化发展。公民权利的实践不能脱离一定的社会条件和现实，不能脱离特定的政治结构和框架，以及社会的经济文化发展水平和程度。说的具体些，公民结社权利的实践不仅不能脱离国家行政管理机关的管理，甚至可以说，公民权利的实践就是在国家行政管理机关的管理之下逐渐发展的。下面，我们详细说明。

    在中国，行政权力对于社会的控制和影响是巨大的，也是毋庸置疑的。[54]从1978年以来，随着党的改革开放政策，国家对社会领域的控制逐渐有所放松。一开始，各个政府部门都有权审批民间组织的成立。后来，对于民间组织的管理权力才逐渐归属于民政部门。即使这样，由于“双重管理”体制的确立，政府部门和它授权的组织才能够成为民间组织的“业务主管单位”。也就是说，行政管理机关和部门不仅有权审批民间组织的成立与否，而且，还可以认定哪些组织或机构可以担任民间组织的“业务主管单位”。

    2. 行政管理机关的管理

    （1）行政管理机关的管理依据

    从宏观上看，行政管理部门，即民政部门在管理民间组织时，大致上有两个依据，那就是法律与政策。

    第一，按照民间组织管理部门的看法，目前，在这一领域内，大致上有四个基本条例在发挥规范作用，它们分别是《社会团体登记管理条例》 （1998年）、《民办非企业单位登记管理条例》 （1998年）、《基金会条例》 （2004年）和《外国商会管理暂行规定》 （1989年）。[55]其中，1989年国务院《社会团体登记管理条例》 （该条例在1998年修改，后来，在2016年再次发出修改建议稿）意义重大。改革开放以来，这是针对社会团体成立和活动的第一个法律。这个条例的出现结束了该领域内无法可依的局面。就规范适用而言，这是在其他规范手段或措施已经存在的领域内为法律划定一块地盘。

    第二，除了法律的规范作用，我们还会发现，在社会组织领域内，还有其他因素的介入，还存在着其他的引导、规范手段，例如政策。在社会组织领域之中，政策出现的相当频繁，它先于立法 （条例）而存在，又与法律、条例如影随形，直接体现了政府在社会组织问题上针对具体问题的基本立场。[56]从前面的介绍可以看出，改革开放以来，政府对社会组织问题高度重视，不同部门或单独或联合其他部门多次发文规范社会组织。而且，上述这些政府部门 （广义的政府部门）发出的文件具有很高的效力等级，在我国，中共中央和国务院具有极大权威，有重要影响，因此，这两个机构发出的文件具有普遍的约束力，远较一般政府部门发出的文件更有效力。

    同时，多年来，党中央一直坚持一元化领导，以及一直坚持“党是领导一切的核心力量”的基本原则，一切工作，包括法律工作，都要服从党中央的统一领导。

    第三，上述两种因素，即法律与政策在社会组织领域中的共同作用，即混合式作用就是我国社会组织领域内规范作用的真实情况。由于法律 （包括条例）本身的性质，例如，它比较稳定等，因此在面对一些突发问题，法律 （包括条例）的反应可能不够及时。这时，政策就及时出现了，政策可以及时回答如何处理当前亟待解决的问题。这里的政策不仅是指中央部门的方针对策，也指地方 （省、直辖市、自治区）的方针对策，而政策的表现形式就是一些通知、意见、文件等。

    由于这个领域内存在着不同规范的“混合式”作用，那么，法律所发挥的引导和规范作用就具有了自己的特点。首先，在没有法律 （条例）的情况下，相关政策就完全起着独立的支配作用。在前面的说明中，人们已经发现，无论是1981年关于“非法组织”的文件，还是1984年严格限制全国性社团数量的文件。这些政策都有一定的针对性，也提醒决策者及时注意。同时，这些政策对于特定阶段社会组织的发展也产生了重要的影响。不过，从这些政策的长远效果看，它们的影响有限。这里面的原因主要在于：其一，随着改革开放的不断展开和深入，特别是随着政府机构的改革，政府的若干职能已经转移。对于这种政府职能的转移，政府部门满意，接受职能转移的民间组织满意，社会也已经接受，因此，希望中央领导人再走回头路已经是不现实的了。其二，尽管随着改革开放出现了许许多多的社会组织，其中绝大多数社会组织都拥护中国共产党的领导，愿意走中国特色的社会主义道路。真正的“非法组织”不能说绝对没有，但是，它们绝对不起什么作用。其三，随着改革开放涌现出来的大量的社会组织，实际上都完全符合改革开放的精神实质，那就是解放“人的积极性和创造性”，[57]使之服务于人们自己和整个社会。

    一旦特定领域内出现了法律，那么，法律就与政策结合在一起，共同发挥着引导和规范的作用。法律，包括条例，一般而言，是由立法机关通过已经确定的立法程序而制定的，而政策则主要是通过政府部门的领导，根据上级指示对于突出的现实问题而采取的对策。

    一般情形下，政策和法律各有自己的管辖范围或“地盘”。法律 （条例）主要规范社会组织的登记和日常管理，而政策则解决某些突出问题。

    在个别时期、个别情况下，政策可以为法律 （条例）划定界限范围，甚至可以指导法律 （条例）的适用。例如，1999年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅下发《关于进一步加强民间组织管理工作的通知 （中办发）》，该通知进一步明确了民间组织领域内的双重管理和分级管理体制。该通知要求，“业务主管单位在民间组织的申请登记、思想政治工作、党的建设、财务和人事管理、研讨活动、对外交往、接受境外捐赠资助、按章程开展活动等方面切实负起责任。”[58]从表面上看，就是法律规范与其他规范手段或措施相互结合;从实质上看，法律规范适用范围不仅受到其他政策手段或措施的制约，而且，在特定时期或特定地区，政策手段或措施还占据了主动地位，引导法律规范发挥自己的作用。

    不过，不管怎么说，就民间组织领域内的政策与法律关系而言，有一点是必须肯定的，那就是，从法律 （条例）制定并颁布以来，从来没有公开政策违反或否定条例具体规定的情况发生。这说明，政策发出部门也充分认识到了法律 （条例）内容的必须坚持和不容否认。同时，这也说明，政策发出部门的法律意识确实在不断提高。

    就民间组织领域而言，法律与政策的具体作用不尽相同。法律主要是提供了一种常态化的管理，在日常的活动中，人们都按照法律 （条例）的规定办事。而政策则提供了一种应急的处理，是对特定时期突出问题或情况的及时反应。当然，法律 （条例）应该是集体意志的体现，是不特定数目的人们若干次集体讨论的结果，而政策则不然，它可能来自于部门行政首长对于形势和任务的判断，当然它也可能来自于某人对于决策者的进言、建议等。[59]由于某人可能与决策者具有良好的关系，且能讲出一番道理，因此，他的进言或建议能够得到决策者的重视。

    然而，法律与政策尽管具有不同的逻辑，但是，它们在民间组织组织领域内还是可以统一起来，这个统一之处就是管理。这里所说的管理是行政管理，所谓行政管理权力也就是运用国家权力处理公共事务的能力。任何一个政府，都一定要有管理，无政府状态是不能被允许的。既然如此，可以断言，这种法律与政策同在的局面还会维持相当时间，因为，管理中既需要常态化的依据、标准，也需要对于亟需回答或亟需处理问题的果断决策。

    （2）行政管理机关的具体管理

    （1）批准[60]。一个民间组织能否合法成立，行政管理机关有很大的权力来决定。按照国务院《社会团体登记管理条例》的规定，公民要实现自己的结社权利，成立民间组织，那就需要到行政管理机关 （县级以上民政部门）登记。谈到民间组织的登记注册，就有必要简单介绍一下双重管理制度。按照我国的规定，公民如果要组织一个民间组织，例如一个学术性社会团体，那必须首先找到一个自己的业务主管单位。经过该业务主管单位的同意，这个民间组织才能到登记管理机关登记注册。换句话说，公民行使自己的结社权利，究竟是不是合法的，需要由行政管理机关加以批准，给予认可。

    （2）行政管理机关的日常管理。公民行使权利组成社会组织必须接受行政管理机关的检查;[61]向行政管理机关报告自己的年度工作，行政管理机关每个年度会根据社会组织报告的工作，给每个社会组织划定具体等级;参加行政管理机关组织的评比获奖活动。此外，还有一些影响方式存在，而这些影响方式的存在也不是同样力度的，在有些社会组织身上可能更加明显一些，在另外一些社会组织身上可能不那么明显。例如，经过合法登记的社会组织计划举办的重要活动，会议、论坛等，一定要事先向业务主管单位请示，获得批准后才可以举办。特别是，如果社会组织是新成立的，或者社会组织计划举办的活动是新的，例如计划举办一些新鲜形式的活动、论坛或会议，那一定要事先郑重请示，而业务主管单位也一定会相当重视，给予明确意见。还有就是，资金和人事上对于社会组织的控制。[62]

    3. 公民结社权利与人民法院判决

    在实际生活中，一旦公民行使结社权利与行政管理机关的决定发生冲突，公民有权将纠纷诉至人民法院。我们目前搜集的八个具体案例[63]中，它们的时间跨度是从2014年到2016年，当然这些案例是随机搜集的。我们发现：第一，人民法院会受理民间组织诉业务主管单位和登记管理机关的案件。第二，不过，人民法院受理的这些案件，原告都是民间组织，而不是公民个人。第三，从人民法院的判决理由看，它们可以分为两类。一类是法律、条例和法规，例如 （按照引用的先后顺序）《社会团体登记管理条例》，《中华人民共和国行政诉讼法》，以及最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》，最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》等。另一类则是政策，例如《国务院机构改革和职能转变的方案》 （2013年3月14日），以及地方党委和地方政府发出的文件，例如中国广东省委、省人民政府发出的《关于发挥行业协会、商会作用的决定》，以及省民政厅发出的关于贯彻省委、省人民政府《决定》的意见等。第四，从判决结果看，除了一例例外 （二审法院要求发回重审），都是民间组织败诉。民间组织提出的理由大都是业务主管单位或登记管理机关不负责任，不回复民间组织多次反映的情况，而败诉的理由，在人民法院看来，或是超过了诉讼时效，或是不符合国务院的新政策，例如，在日照的案例中，法院就引用2013年《国务院机构改革和职能转变方案》中关于“改革社会组织管理机制度，探索一业多会，引入竞争机制”的要求，驳回了日照某民间组织关于落实一业一会的要求。总之，情况比较复杂，不一而足。因此可以说，即使人民法院接受立案，法院也没有判决业务主管单位或行政管理机关败诉的。

    而《基金会条例》是另外一类情况的典型。《基金会条例》除了适用于基金会的登记注册之外，几乎没有作用。有的学者认为，《基金会条例》，“看上去很美，但却是一部很失败的法律”。因为，“在包含了几十万个案件的案例数据库里面，没有一个把它作为审判依据。”[64]《基金会条例》这种令人尴尬的现状给我们的启示就是，由于基金会在成立和具体活动中，不可能没有任何纠纷，而没有一个案例依据基金会条例审判这一事实只能说明，这些纠纷通过其他方式，通过其他渠道解决了。问题是，如果基金会可以通过其他方式，其他渠道解决自己遇到的问题，那么，我们为什么又要制定这一条例呢?

    五、行政管理下的公民结社权利

    就现阶段中国的实际情况而言，通过管理实现公民结社权利毕竟是现实。今天，在法律保护之下，有几十万家社会组织完成登记注册，有几百万上千万公民在各种社会组织中为公益或互益目标而积极奔走努力。我们能够看到，对于公民结社权利的实现而言，行政管理机关相当重要。一方面，在公民实现自己结社权利的过程中，行政管理机关的角色很重要，甚至可以说，无管理则无自由;另一方面，行政管理机关必须不断迅速提升自己的依法行政的意识，不断提升落实宪法规定的依法办事的意识，有效抑制行政管理机关首长的个人意志，尽快地、尽可能完善地将自己手中的权力关进制度的笼子里。

    当然，在管理中实现公民结社权利还有不少不尽如人意的地方，[65]还有不少可以改变和提升的空间，但是，随着十八大以来的党中央提出的包括全面依法治国在内的“四个全面”的战略布局的逐渐落实，随着“依法行政”的日益确定，公民结社权利的现实将不断优化，公民行使自己的结社权利将会更加便利。

    我想强调一下，在管理中实现公民结社权利只是我们在社会组织领域内发现的“秘密”，在其他领域内，情况也许并不如此。因此，我们必须说，在社会组织领域内发现的“秘密”并不适合于其他领域，不能普遍化。例如，在民法、刑法、行政法和诉讼法等领域中，公民权利更多地依赖于法律的规定，以及人民法院在面对具体纠纷时的依法审判而实现。也就是说，在上述几个领域中，公民实现自己的权利并不需要事先向行政管理机关登记注册。

    公民结社权利通过行政管理而实现的现实具有积极意义。首先，在现代西方法治国家，公民权利主要通过法律赋予，以及法院在具体纠纷中确认权利而实现。与之相比，公民结社权利通过行政管理而实现显然与现代西方法治国家的现实不同。这是当代中国实践所创造出来的一条不同于西方法治国家发展的道路。其次，公民结社权利通过行政管理而实现又是我国走上法治道路的起点。在今天世界上，各国走上法治道路的时间有先有后，各国走上法治道路时的具体环境也各不相同。例如，大多数非洲国家，它们的法治化就需要面对如何才能克服习惯法和曾经的殖民地文化的影响的问题，而东亚一些国家，例如日本和韩国，在走上法治道路时就需要更多地克服行政权力的控制和干扰。这只能说明，各国在走上法治化道路时有不同的起点，但是，只要我们认真地从起点开始，按照我们的设计一步一步地走下去，克服我们所面对的具体问题，社会主义法治国家的目标是一定可以实现的。

    公民结社权利通过行政管理而实现告诉我们，这是当前我们全面依法治国的起点。任何社会工程，都一定要有一个起点，人们也必须知道这个起点的具体位置，否则，人们根本就不知道从何处开始我们的依法治国。我们大家都清楚改革开放的起点，那是一个思想僵化、贫穷落后的状态。党的第二代领导人并没有灰心丧气，相反，他们信心满满提出了改革开放的基本国策，经过几十年的奋斗，中国终于成为世界上第二大经济体，人民的生活有了根本的变化。

    这里可以引申出一个新的问题，即公民权利实现的不平衡性，[66]也就是说，在我国当前的具体环境中，公民种种权利的实现并非“一刀切”那样简单，也并非只具有一种形式那样纯粹。相反，由于行政管理机关对于不同种类的公民权利有不同认识，因此，公民权利的实现也就呈现出一种不平衡性，有些公民权利的实现更多地依赖于法律，而有些公民权利则更多地依赖于行政管理。

    总之，改革开放以来公民行使结社权利的过程是一种独特的发展过程。对此，已有的经验和理论就显得不够用或者不能用。这就需要我们先将这一发展过程大致描述出来。至于如何理论地解释，那还需要进一步的深入研究。


    注释：

    [1]贾西津：《民间组织与政府的关系》，载王名主编：《中国民间组织30年---走向公民社会1978-2008》，社会科学文献出版社2008年版，第190页。

    [2]同上注。

    [3]参见民政部《社会服务统计季报》 （2016年4季度）;转引自马长山：《从国家构建到共建共享的法治转向---基于社会组织与法治建设之间关系的考察》，《法学研究》2017年第3期，第29页。

    [4]党的十七大报告提出社会组织的说法。本文将在党的十七大之前谈到的社会组织，统称为民间组织;而将党的十七大之后的民间组织改称为社会组织。当然，直接引文中的情况例外，尊重原文的说法。

    [5]参见刘培峰：《扩展中的公民结社权》，载前注[1]，王名主编书，第63页。

    [6]国家为什么会出台一个允许某些民间组织免于登记的政策呢?“过来人”陈金罗回忆说，《社会团体登记管理条例》 （1989年）规定，所有社团都必须到民政部门进行登记。但是，当条例颁布以后，工青妇和官办社团很多都不愿意到民政部来登记，实际上也没有进行登记。由于这些社团在历史上与党的领导联系密切，已经成为党和政府的一个部门了。因此，后来条例修改时，法律上做了可以免于登记的规定。参见《中国的改革开放与结社规制的选择：陈金罗访谈录》，载清华大学公共管理学院NGO研究所、明德公益研究中心主办：《中国非营利评论》，社会科学文献出版社2013年版，第132页。

    [7]根据“中央编办管理机构编制的群众团体机关”名单，载中国机构编制网，http：//www.scopsr.gov.cn/zlzx/jggk/201203/t20120329_57310.html，最后访问时间：2018年3月8日。

    [8]参见王绍光、何建宇：《中国的社团革命---中国人的结社版图》，《浙江学刊》2004年第6期，第75~76页。

    [9]例如，王颖等：《社会中间层---改革与中国的社团组织》，中国发展出版社1993年版，第70~77页;孙炳耀：《中国社会团体官民二重性问题》，《中国社会科学季刊》1994年第4期，第17~23页;吴忠泽、陈金罗主编：《社团管理工作》，中国社会出版社1996年版，第8~9页。

    [10]参见康晓光：《创造希望---中国青少年发展基金会研究》，漓江出版社、广西师范大学出版社1997年版;康晓光：《转型时期的中国社团》，《中国社会科学季刊》1999年第28期;王名主编：《中国NGO研究---以个案为中心》，联合国区域发展中心2000年版;高丙中：《社会团体的合法性问题》，《中国社会科学》2000年第2期，第100~109页;王名主编：《中国NGO研究---以个案为中心》，联合国区域发展中心2001年版;中国青少年发展基金会、基金会发展研究委员会编：《处于十字路口的中国社团》，天津人民出版社2001年版;贾西津：《转型时期的行业协会：角色、功能与管理体制》，社会科学文献出版社2003年版;王名主编：《中国非政府公共部门》，清华大学出版社2004年版;吴玉章主编：《社会团体的法律问题》，社会科学文献出版社2004年版;陈金罗、金锦萍、刘培峰等：《中国非营利组织法专家建议稿》，社会科学文献出版社2013年版。

    [11]参见王名：《民间组织的发展及通向公民社会的道路》，载前注[1]，王名主编书，第33页。

    [12]同上，第34页。

    [13]中国社会科学院研究生院黄晓勇、蔡礼强主编的《中国社会组织报告》，中国社会科学院杨团、葛道顺主编的《中国慈善发展报告》，清华大学公共管理学院王名主编的《中国非营利评论》，上海交通大学徐家良主编的《第三部门研究》，以上刊物均由社会科学文献出版社出版。此外，还有民政部主办的《中国社会组织》和《中国民政》等定期刊物。

    [14]郁建兴、周俊认为，20世纪90年代到世纪之交，是关于NGO研究的第一阶段，其特点是学界基本完成了对公民社会概念、理论及其适用性的评估。从世纪之交至今则为第二阶段。参见郁建兴、周俊：《中国公民社会研究的新进展》，《马克思主义与现实》2006年第3期，第36页。

    [15]张紧跟：《从结构论争到行动分析：海外中国NGO研究述评》，上海大学主办的《社会》2012年第3期，第198~223页。

    [16]夏勇认为，以这五个要素中的任何一个要素为原点给权利下一个定义都不为错。参见夏勇主编：《法理讲义关于法律的道理与学问》，北京大学出版社2010年版，第332页。

    [17][荷]埃弗尔特•阿尔科马：《结社与市民社会》，毕晓青译，载吴玉章等编译：《结社：理论与实践》，生活•读书•新知三联书店2006年版，第60页。

    [18]LI Yuwen ed.，Freedom of Association in China and Europe，Martinus Nijhoff Publishers，2005，p.325.

    [19][德]克里斯蒂安•托姆夏特：《结社问题》，蒋小红译，载前注[17]，吴玉章等编译书，第29页。

    [20]例如，瑞士、荷兰、德国、意大利和西班牙等国的宪法都对于结社自由有所限制。参见前注[17]，[荷]埃弗尔特•阿尔科马文，第51页。

    [21]前注[19]，[德]克里斯蒂安•托姆夏特文，第39页。

    [22]参见[美]阿米•古特曼：《导言》，吴玉章译，载前注[17]，吴玉章等编译书，第5页。

    [23]参见前注[11]，王名文，第4~5页。

    [24]针对分期问题，学者们认识各异。王名认为，按照民间组织的总体规模和发展速度，可以把改革开放近30年来中国民间组织的发展划分为两个大的阶段，从改革开放之初到1992年为第一阶段，第二阶段是从1993年至2007年。参见前注[11]，王名文，第1~52页。黄浩明认为，可以划分为三个阶段，即恢复发展阶段，1978年至1988年;建章立制阶段，1988年至1998年;多元发展阶段，从1998至2008年。参见黄浩明：《民间组织治理的变革》，载前注[1]，王名主编书，第156~162页。康晓光认为，1976至1989年为第一阶段，1989年之后为第二阶段。参见前注[10]，康晓光文。本人按照法律 （包括条例和通知等形式）的出台为标志，将整个发展过程划分为三个阶段，详见正文。

    [25]参见前注[1]，贾西津文，第189~224页。

    [26]参见前注[11]，王名文，第12页。

    [27]中共中央文献研究室编：《三中全会以来重要文件汇编》，人民出版社1982年版。

    [28]参见前注[24]，黄浩明文，第157页。

    [29]参见前注[1]，贾西津文，第193页。

    [30]前注[11]，王名文，第41页。

    [31]张成洁：《胡乔木与1980年政治体制改革》，《炎黄春秋》2014年第10期，第27页。

    [32]参见前注[6]，《中国的改革开放与结社规制的选择：陈金罗访谈录》，第133页。

    [33]李勇：《民间组织的专项改革与制度创新》，载前注[1]，王名主编书，第25页。

    [34]然而，究竟根据什么标准认定某一社会组织是否属于上述四类社会组织仍有一定困难，亟需认真解决。根据张家口市直接登记社会组织实践发现的问题看，对能否登记为公益慈善类社会组织的认定存在的问题最多，54%的受访者认为，在这一领域出现了难以判定的情况，其次是科技类，难以判定的情况占29%，城乡社区服务类占16%，行业协会商会类存疑情况最少，不足1%。参见任永峰等：《河北张家口市直接登记社会组织问题浅析》，《中国社会组织》2017年第8期，第42页。

    [35]韩俊魁：《境外在华NGO：与开放的中国同行》，社会科学文献出版社2011年版，第5页。

    [36]梁从诫语。王名主编：《中国NGO口述史 （第一辑）》，社会科学文献出版社2012年版，第2页。当然，这里带有一定的偶然性，也许与梁先生的显赫家世，以及他的政协委员身份有密切关系。

    [37]这次论坛有来自世界各地的三万NGO代表参加，国内参见会议的人数为五千多。前注[11]，王名文，第28页。

    [38]参见前注[24]，黄浩明文，第161~162页。

    [39]王名统计，1990年民间组织的登记数量是10855家，1991年的登记数量是82814家，而1992年的登记数量则是154502家。2001年的民间组织登记数量是21万多家，而2002年的登记数量是24万多家。参见前注[11]，王名文，第22~23页。

    [40]尽管民政部有了这个暂行办法，但是，实施情况很不理想。陈金罗回忆说，这个暂行办法，“实际执行起来还是比较困难”。参见前注[6]，中国的改革开放与结社规制的选择：陈金罗访谈录》，第132页。

    [41]相关说明参见前注[24]，黄浩明文，第162页。

    [42]参见前注[7]。
 

    [43]参见郁建兴、沈永东：《调适性合作：十八大以来中国政府与社会组织关系的策略性变革》，《政治学研究》2017年第3期，第34~41页。

    [44]前注[11]，王名文，第34页。

    [45]有学者认为，当我说到公民的结社权利通过国家的行政管理才得以实现时，意味着我完全否认国家机关管理机关的服务、引导作用。对此，我是这样理解的。从改革开放将近40年的发展历程看，国家的管理是一条主线，而相关管理机关的服务和引导是在管理这一主线支配下的。如果说管理是主旋律，那么，服务和引导功能等就是副旋律。

    [46]两位学者对于行政法意义上的行政解释如下：应松年认为，行政是指为了实现国家目的，运用制定政策法规、规章、组织实施管理、命令、监督制裁等方式执行国家法律和权力 （立法）机关意志的活动。参见应松年：《行政法学新论》，中国方正出版社2004年版，第4页。马怀德认为，行政是指，国家行政机关或者法律规范授权的社会组织，为了实现公共利益，依法对一定范围内的社会事务进行管理的活动。参见马怀德：《行政法学》，中国政法大学出版社2007年版，第1页。本人认为，国家目的与公共利益是两个概念，彼此不能相互等同。

    [47]前注[1]，贾西津文，第220页。

    [48]贾西津认为，1988年在民政部成立了社团管理司。同上注。

    [49]王名认为，1998年前后，原来归口不同政府主管机关的民办事业单位统一作为民办非企业单位归口到各级民间组织管理部门。参见王名、刘培峰等：《民间组织通论》，时事出版社2004年版，第5~6页。

    [50]参见前注[11]，王名文，第12页。

    [51]同上，第13页。

    [52]同上，第44页。

    [53]当然，党政干部加入的不少民间组织也被学者们称之为“二政府”，即它们承担了不少过去专属于政府的职能。

    [54]夏勇认为，中国古代社会存续数千年的公法关系乃是权力主导型的，这大概没有疑问。参见夏勇：《走向权利的时代---中国公民权利发展研究》，中国政法大学出版社2000年修订版，第652页。

    [55]参见前注[33]，李勇文，第122页。

    [56]李勇认为，20年来，从中央到地方，无论是经济发达地区，还是经济欠发达地区，各相关部门紧密结合实际，有针对性地出台了一系列配套改革政策，通过这些专项政策较好地处理了一些亟待解决的问题。同上注。

    [57]林尚立：《民间组织与政治改革：中国的逻辑》，载前注[1]，王名主编书，第264页。

    [58]前注[1]，贾西津文，第221页。

    [59]在20世纪80年代初，胡乔木同志就当时的形势曾经向邓小平同志建言，并被邓所采纳。参见前注[31]，张成洁文，第23~43页。

    [60]这种批准大致属于行政许可范畴。所谓行政许可是指，行政机关根据公民、法人或者其他组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。参见《中华人民共和国行政许可法》第2条的规定。

    [61]这种检查属于行政检查。按照应松年的定义，所谓行政检查是指，行政主体基于行政职权依法对公民、法人或者其他组织是否遵守法律，法规即规章等的情况进行了解的行为。参见前注[46]，应松年书，第209页。

    [62]在我国的社会组织之中，政府拨款、补贴和会费大约占社会组织收入的70%。金锦萍：《附录》，《中国非营利组织法专家建议稿》，社会科学文献出版社2013年版，第322页。

    [63]中国国际经济法学会诉民政部 （2014年）;北京油画学会诉北京市民政局 （2014年）;湛江市烹饪协会诉湛江市民政局 （2014年）;湖南省长沙市食品经销协会诉长沙市民政局 （2015年）;湖南省用电设施商会诉湖南省工商业联合会 （2015年）;山东省日照市足球运动协会诉日照市民政局 （2016年）;陕西宝鸡市渭滨区益门堡基督教堂诉宝鸡市民政局 （2016年）;中国国际经济法学会诉司法部 （2016年）。

    [64]税兵：《社会组织基本法的立法思路》，载《中国非营利评论》，社会科学文献出版社2013年版，第36页。

    [65]例如，如何面对那些 （由于各种原因）不能完成合法登记注册的、数量巨大的各种社会组织就是一个大问题。

    [66]在中国社会的发展中，不平衡性始终是一个基本特点。由于国家疆土辽阔、人口众多，各个地方的文化和经济发展绝对不可能同步，因此，也就出现了发展的不平衡性。公民权利实现的不平衡性，实际上只是上述意义的不平衡性的一个例子。

 
 

原文标题：公民结社的四十年:通过行政管理实现公民结社权利
 

原文来源：中国法学网
 

作者：吴玉章