成都市 攀枝花市 自贡市 绵阳市 南充市 达州市 遂宁市 广安市 巴中市 泸州市 宜宾市 内江市 资阳市 乐山市 眉山市 广元市 雅安市 德阳市 凉山州 甘孜州 阿坝州

高伟:关于全国人大对认为常委会不适当决定审查程序“立法空白”的法律思考

发布时间:2018-08-20 作者:高伟


    我国立法法对被认为同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序作了规定。此外,全国人大常委会委员长会议制定的《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》还对此作了进一步的具体规范。

 


 


    据此,国务院公布了《法规规章备案条例》,地方人大常委会也陆续制定了规范性文件(主要是地方政府规章)备案审查的地方性法规。从而构建了法规规章备案审查机制。

    然而,迄今为止,唯独没有全国人大对认为全国人大常委会制定的不适当的法律和决议、决定(以下简称常委会决定)以及县级以上地方各级人大对认为其常委会制定的不适当的地方性法规以及决议、决定审查特别是改变或者撤销程序进行规范,成为“立法空白”。

    宪法监督是指国家为保障宪法的贯彻落实而建立的制度和开展的活动的总称。宪法监督的主要活动是违宪审查。违宪审查是指有权机关为保障宪法实施对法律、法规等规范性法律文件,以及一切机关、组织和个人的行为进行审查,以对其是否“违宪”作出裁决的活动。各国根据本国的政治体制和法律传统及政治理念,确立了不同形式的宪法监督制度。(张光杰:《中国法律概论》,复旦大学出版社,2005)

    由于历史的、现实的条件不同,不同国家的宪法监督机关各有不同。主要有三种类型:有由立法机关监督宪法的实施,如英国、古巴、越南等;有由普通司法机关监督宪法的实施,如美国、日本的最高法院等;最后还有由专门机构监督宪法的实施,如法国的宪法委员会、德国的宪法法院等。

    我国是人民当家作主的国家,国家的一切权力属于人民,人民通过选举人大代表组成全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,行使国家权力,人民代表大会制度是我国国家的根本政治制度。

    在宪法监督制度的设计上,我国既不像普通法系国家那样,由司法机关行使宪法监督权,也不同于大陆法系国家,由专门的宪法监督机构来行使宪法监督权。我国实行的是由国家权力机关监督宪法实施的体制,监督宪法实施的权力属于全国人大及其常委会。

    共和国首部宪法暨1954年宪法规定只有全国人民代表大会行使监督宪法实施的职权。

    现行宪法将监督宪法实施的机关由全国人民代表大会扩大到了全国人民代表大会常务委员会,只不过具体分工不同而已。

    宪法第六十二条第十项规定,全国人民代表大会有权“改变或者撤销全国人民代表大会常务委员会不适当的决定。”


 


 


    立法法第九十七条第一项进一步规定:“全国人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定的不适当的法律,有权撤销全国人民代表大会常务委员会批准的违背宪法和本法第七十五条第二款规定的自治条例和单行条例。”(立法法第七十五条第二款规定:“自治条例和单行条例可以根据当地民族的特点,对法律和行政法规的规定作出变通规定,但不得违背法律或者行政法规的基本原则,不得违背宪法和民族区域自治法的规定以及其他有关法律、行政法规专门就民族自治地方所作的规定作出变通。”如若全国人大常委会批准的自治条例和单行条例违背上述规定,全国人民代表大会有权予以撤销。

    宪法第六十七条规定,全国人民代表大会常务委员会有权“撤销国务院制定的同宪法、法律相抵触的行政法规、决定和命令”;“撤销各省、自治区、直辖市的国家权力机关制定的同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规和决议。另外,省、自治区、直辖市的人大常委会批准的自治条例和单行条例违背宪法和立法法第七十五条第二款规定的,全国人大常委会同样也有权予以撤销。

    立法法第九十九条和第一百条对被认为同宪法或者法律相抵触的行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的审查程序作了规定。此外,全国人大常委会委员长会议通过并且修订了《行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规备案审查工作程序》作了进一步的具体规范。

    根据立法法第一百零一条规定,国务院公布了《法规规章备案条例》,地方人大常委会也陆续制定了规范性文件(主要是地方政府规章)备案审查的地方性法规。从而构建了法规规章备案审查机制。

    然而,迄今为止,唯独没有全国人大对认为全国人大常委会制定的不适当的法律和决议、决定(以下简称常委会决定)以及县级以上地方各级人大对认为其常委会制定的不适当的地方性法规以及决议、决定审查特别是改变或者撤销程序进行规范,迄今还是立法空白。

    一、全国人大设立独立于人大常委会的“审查委员会”

    按照立法法规定,专门委员会是具体承担法规、自治条例和单行条例的审查机构。这样规定是主要基于以下考虑:

    一是全国人大每年召开一次会议,会期较短,议程较多,不可能有足够的时间对法规、自治条例和单行条例进行审查。全国人大常委会每两个月召开一次会议,但由于会期短,立法任务繁重,每次会议都要审议或通过若干部法律,故而没有太多的时间对法规、自治条例和单行条例进行审查。

    二是各专门委员会是代表大会常设性的专门机构,在大会闭会期间,受常委会的领导,其日常工作主要是研究、审议和拟订有关议案,适合承担这项工作。

    三是在立法法出台之前,各专门委员会已经承担了法规的审查工作。(郑淑娜:《中华人民共和国立法法释义》,2015年5月第一版,第265页)


 


 


    由于全国人大每年召开一次会议,且会期短,议程多,而且代表都是兼职的,不可能有充足的时间和精力对常委会决定进行审查,也需要由专门的机构具体承担审查工作。

    小编认为,全国人大各专门委员会不能也很难承担这项工作,原因很简单,它与全国人大常委会有着千丝万缕的联系,因而无法独立、公正完成这项工作。

    首先,各专门委员会不但受全国人大的领导,在大会闭会期间,还受到全国人大常委会的领导。 根据全国人大组织法的规定,各专门委员会的主任委员、副主任委员、委员的人选,由主席团在代表中提名,大会通过;在大会闭会期间,常委会可以补充任命专门委员会的个别副主任委员和部分委员,由委员长会议提名,常委会会议通过。而且不少专门委员会成员还是全国人大常委会组成人员,特别是主任委员。

    其次,全国人大常委会行使职权,从很大程度上离不开专门委员会的协助,特别是在立法方面。首先有许多的法律草案和决议、决定草案由专门委员会起草并向常委会提出的。即使不是由它起草,但是应当提前介入和参与起草。

    列入常委会会议议程的法律案和有关法律问题的决定案,都由专门委员会审议,没有专门委员会的审议,就无法进入下一道程序乃至交付表决。特别需要强调的是宪法和法律委员会(其前身是法律委员会)。

    根据党的十九届三中全会的精神和全国人大常委会的相关决定,虽然赋予它“推进违宪审查”职责,但是它还承担统一审议职责,每一项法律草案和有关法律问题的决定草案都要由它统一审议,提出修改情况的汇报和审议结果报告,并根据常委会组成人员的审议意见,提出法律草案表决稿,由委员长会议提请常委会全体会议表决,由常委会全体组成人员的过半数通过。

    综上所述,专门委员会在行使研究、审议和拟订议案职责中,如果发现其违宪和不适当,早已纠正并将其消灭在萌芽状态,可以说,各专门委员会特别是宪法和法律委员会已经承担了事前监督职责,将统一审议职责与违宪审查职责有效结合起来了。如果由他们协助全国人大审查常委会决定,等于是用自己的刀去削自己的刀把,很难发现问题,可能会固执己见,无法独立、公正处理争议。

    所以,小编认为,全国人大应当设立独立于全国人大常委会,并且与全国人大常委会无任何瓜葛,只代表全国人民代表大会履行监督的专门机构——审查委员会。这个审查委员会不是常设机构,而是因为为审查需要而决定临时组建,当审查工作完成后,这个委员会便失去了存在的价值,不复存在。

    另外,由于大会主席团成员事先由常委会提出名单草案,大会预备会议选举,而且不少成员也是常委会组成人员,特别是主席团常务主席通常是由全国人大常委会委员长会议成员担任。因此在监督程序设计上,以钢性规定为主。正如国家机关向全国人大提出的议案,主席团应当决定列入大会议程,而没有权力不列入大会议程。

    二、全国人大有权改变或者撤销的“不适当”的决定

    立法法第九十六条以列举的方式规定了应予改变或者撤销法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章的情形。小编认为,除了常委会决定有超越权限的,违背宪法规定的,和违背法定程序的,全国人大有权予以改变或者撤销。所谓不适当,就是不合理、不公平。


 


 


    小编认为,常委会决定有下列情形之一的,属于不适当,全国人大有权予以改变或者撤销:

    (一)要求公民、法人和其他组织执行的标准或者遵守的措施明显脱离实际的;

    (二)要求公民、法人和其他组织履行的义务与所享有的权利明显不平衡的;

    (三)赋予国家机关的权力与有权其承担的业务明显不平衡的;

    (四)对某种行为的处罚与该行为所承担的责任明显不平衡,违反比例原则的。

    关于常委会决定是否越权问题。由于对宪法第六十二条关于“基本法律”,第六十七条中关于“其他法律”“部分补充和修改”“该法律的基本原则”尚无明确的界定,在实践中出现一些本应由全国人大制定的法律却由常委会通过了,常委会还频繁并且有时大幅度对全国人大制定的法律进行补充和修改,有的还甚至突破了宪法的规定。使全国人大最高国家权力机关和最高国家立法机关地位,其立法的最高性、统一性、权威性受到了严重的挑战。

    立法实践中常委会制定的一些法律在性质上是不是属于基本法律,人们的看法是不一致的。通过对比来看:

    在行政管理方面,行政处罚法是1996年八届全国人大四次会议通过的,而同样性质的行政许可法、行政强制法却是由全国人大常委会分别于2003年、2011年通过的;

    在民法方面,婚姻法、继承法、合同法、物权法和民法总则(小编加)都是全国人大通过的;而同样性质的侵权责任法、涉外民事法律关系适用法却是由全国人大常委会通过的;

    在税收方面,个人所得税法、企业所得税法分别是1980年9月五届全国人大三次会议、2007年3月十届全国人大五次会议通过的,而税收征收管理法则是1992年七届全国人大常委会制定的。

    比较典型的是2012年3月十一届全国人大五次会议通过的刑事诉讼法修正案和2012年8月、十一届全国人大常委会通过的民事诉讼法修正案。

    这些事例说明,是值得重视和研究的。(吴高盛:《人大立法工作教程》,中国民主法制出版社2015年11月版,第65页)

    三、全国人大“审查委员会”工作程序可实行“不告不理”

    由于全国人大常委会立法权具有主导性,其所制定的法律和决议、决定不报任何国家机关备案,再者全国人大会期有限,因此全国人大无法对常委会决定进行主动审查,只能采取应有关方面提出的进行审查的要求或者建议才能启动审查程序的被动审查方式,否则就无法启动审查程序,即“不告不理”。

    在全国人大会议期间,国务院、中央军事委员会、国家监察委员会、最高人民法院、最高人民检察院、一个代表团和三十名以上代表联名,认为全国人大常委会决定不适当,应予改变或者撤销的,可以向全国人大书面提出进行审查的要求,由大会主席团提议,大会决定,组织审查委员会进行审查,提出意见。这里需要说明一点,为了尽量降低启动审查程序的门槛,充分发挥代表主体作用,代表提出审查要求应实行数量制,而不是比例制。


 


 


    为保证公众参与对国家的管理,保证他们行使批评建议权,拓宽全国人大的监督渠道,允许上述机关和全国人大代表以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民,认为全国人大常委会决定不适当,应予改变或者撤销的,可以向全国人大书面提出进行审查的建议。

    全国人大秘书处负责接收社会公众书面提出的审查建议。这就要求大会秘书处设置群众工作组,并向社会公布该工作组的电子信箱、微博和公众微信号等相关信息,任务是负责接收社会公众提出的审查建议并进行整理,提出初步意见,交大会秘书处研究。

    大会秘书处研究认为常委会决定不适当的,向大会提出相关建议,由大会主席团提议,大会决定,组织审查委员会进行审查。反之,向提出进行审查的单位和公民或者委托全国人大常委会办公厅向提出进行审查的单位和公民予以反馈,并向社会公布。

    在全国人大闭会期间,上述机关和全国人大代表以外的其他国家机关和社会团体、企业事业组织以及公民,认为全国人大常委会决定不适当,应予改变或者撤销的,可以向全国人大常委会书面提出进行审查的建议,由全国人大常委会办公厅秘书局接收、存档,待召开全国人大会议时,转交大会秘书处研究处理。

    审查委员会和专门委员会以及调查委员会一样,由主任委员、副主任委员和委员组成,但产生方式不同,专门委员会和调查委员会成员由主席团在代表中提名,大会全体会议通过。

    审查委员会产生方式类似于总监票人、监票人。成员共35人,由各代表团推荐代表一名,主席团在此基础上提出主任委员、副主任委员和委员名单,经各代表团酝酿后,提请大会全体会议表决通过。此外,为确保审查公正性,审查委员会成员必须从全国人大常委会和专门委员会组成人员以及国家行政机关、监察机关、审判机关和检察机关职务以外的代表中产生。

    四、审查委员会的书面审查意见应报全国人大审议决定

    首先审查委员会应当聘请由宪法专家和其他相关领域专家组成顾问租,协助审查委员会进行评估、论证工作,提供意见供审查委员会决策时参考。

    其次,审查委员会通过发送文件、召开座谈会、向社会公开等方式听取地方人大常委会、提出审查要求的机关和代表、相关领域的专家学者及社会公众的意见,并听取提案机关、宪法和法律委员会和其他有关专门委员会的汇报和意见,必要时与之进行沟通。

    再次,审查委员会召开全体会议,要求提案机关、宪法和法律委员会和其他有关专门委员会到会说明情况,根据各方面的意见和顾问租的评估论证意见,对常委会决定进行审查。经审查认为全国人大常委会决定不适当应予改变或者撤销的,向全国人大常委会书面提出审查意见。全国人大常委会应当按照全国人大规定的期限内研究提出处理决定,并向审查委员会反馈。


 


 


    审查委员会经审查认为提出审查要求或者建议不成立的,或者全国人大常委会在全国人大规定的时间内对其决定作出修改或者废止的,向大会主席团提出建议,由主席团决定,并向大会报告,审查终止。

    审查委员会经审查认为常委会决定不适当,应予改变或者撤销,而全国人大常委会不予修改或者废止的,或者未在全国人大规定的时间内作出处理决定的,向大会主席团提出予以改变或者撤销的建议,由主席团提请大会审议决定。

    宪法和地方组织法等相关法律规定,县级以上的地方各级人民代表大会有权改变或者撤销本级人民代表大会常务委员会不适当的决议、决定,立法法第九十七条第四项规定,省、自治区、直辖市的人民代表大会有权改变或者撤销它的常务委员会制定和批准的不适当的地方性法规。上述地方性法规、决议、决定的审查以及改变或者撤销程序,参照上述意见,建议统一由各省、自治区、直辖市的人民代表大会通过立法予以规范。
 


原文标题:怎么能“用自己的刀削自己的刀把”?――关于全国人大对认为常委会不适当决定审查程序“立法空白”的法律思考

原文来源:立法网微信公众号

(立法网  高伟/文)

 

免责声明:本文仅代表作者个人观点,与立法网无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实,对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺,请读者仅作参考,并请自行核实相关内容。