高伟：向全国人大提出法律案的法定途径

发布时间：2018-09-12 作者：高伟

    立法程序是由立法机关制定、修改和废止法律的具体方式、步骤的总称，包括法律案的提出、审议、表决和公布法律四个环节。

    其中提出法律案是指依法享有提案权的特定主体依照法定程序向立法机关提出有关制定、修改或者废止某项法律的程序，其表现形式是提出议案。议案是提交立法机关（代议机关）审议并作出决定的议事原案，法律案则是议案的一种。

 

    提出法律案是立法程序的起始阶段，只有经过了这个阶段，才能对法律案进行实质性的审议，才能在达成共识的基础上交付表决通过并公布成为法律。

    立法法第14－17条规定了向全国人大提出法律案的主体和程序。向全国人大提出法律案往往通过间接和直接两种途径提出。
 
    一、间接途径：向全国人大提出法律案
 
法条链接

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》

    第二条　全国人民代表大会常务委员会应当在全国人民代表大会会议举行一个月以前，将开会日期和建议大会讨论的主要事项通知全国人民代表大会代表。

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》

    第六条　全国人民代表大会常务委员会在全国人民代表大会会议举行的一个月前，将开会日期和建议会议讨论的主要事项通知代表，并将准备提请会议审议的法律草案发给代表。

《中华人民共和国立法法》

    第十六条　向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

    第十七条　常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。

 

 
    在向全国人大提出法律案的主体中，由于大会主席团只能在全国人大“会议期间”进行活动，在大会“闭会期间”是无法向全国人大提出法律案。只有国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人大各专门委员会不但可以向全国人大提出法律案，而且也可以向常委会提出法律案。

    全国人大每年召开一次会议，会期一般在十天左右。在如此短的会议无法对法律案进行充分的审议。

    作为全国人大常设机关的全国人大常委会，每两个月召开一次会议，一年至少开六次会议。为使全国人大审议的法律案有较好的审议基础，立法法规定，拟向大会提出的法律案，在大会闭会期间，可以先向常委会提出，这样规定很有必要。

    再则，由于我国幅员辽阔，边远地区交通不便，而且法律案专业性较强，有的条文比较多，为了使代表有充足的时间进行准备和调查研究，能够在大会审议时提出切实可行的意见，提前一个月将法律草案发给代表非常必要。

    从我国立法实践看，全国人大几乎审议通过的所有法律都是通过间接方式提出的。一般在每年八月份或者六月份向常委会提出，经过两次乃至多次会议审议后，于十二月份召开的常委会会议审议决定提请次年召开的全国人民代表大会会议审议，或者表决通过常委会提请审议的议案，提请全国人民代表大会审议。

    与此同时，常委会还作出召开下一次全国人民代表大会会议的决定，一般都是在次年3月5日开幕。

    到了次年一月，全国人大常委会办公厅按照规定将法律草案文本发到全国人大代表，并由当地人大常委会组织研读，将代表提出的意见整理后送全国人大常委会。

    另外，中国人大网有时再一次公布法律草案，向社会征求意见。法律委员会（现在是宪法和法律委员会）召开全体会议，根据常委会组成人员的审议意见和代表们提出的意见以及公众的意见进行审议，并将修改情况向委员长会议汇报，或者转交提案机关研究处理。

    党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“加强党对立法工作的领导，完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”并强调“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”

 

    凡提请全国人大审议的法律案通常属于特别重要，所以全国人大常委会党组在法律案提请全国人大审议前，还将法律草案若干重大问题向党中央请示，由党中央决策。最后根据党中央决策指示加以完善，正式形成提请全国人大审议的法律案。由此完成了由向全国人大常委会提出的法律案到向全国人大提出的法律案的转变。

    以立法法修正案草案为例：

    2014年8月，十二届全国人大常委会第十次会议对立法法修正案草案进行了初次审议。会后，全国人大法律委员会、全国人大常委会法工委广泛征求了中央有关部门、各地和有关方面的意见，并在中国人大网全文公布修正案草案，征求社会公众意见。根据全国人大常委会组成人员的审议意见和各方面的意见，对修正案草案进行了修改完善。

    2014年12月，十二届全国人大常委会第十二次会议再次进行审议，表决通过了《全国人民代表大会常务委员会关于提请审议<中华人民共和国立法法修正案（草案）>的议案》，决定提请第十二届全国人民代表大会第三次会议审议。

    2015年1月，全国人大常委会办公厅将立法法修正案草案发送全国人大代表。代表们对修正案草案进行了认真研读讨论，总体赞成修正案草案，同时提出了修改意见。全国人大法律委员会召开会议，根据全国人大常委会组成人员的审议意见和代表们提出的意见，对修正案草案进行了审议，并将修改情况向全国人大常委会委员长会议作了汇报。

    2015年2月12日，习近平总书记主持召开中央政治局常委会会议，听取了全国人大常委会党组《关于<中华人民共和国立法法修正案（草案）>几个主要问题的请示》的汇报，原则同意全国人大常委会党组的请示，并就进一步修改完善立法法修正案草案作出重要指示。会后，根据党中央的重要指示精神，对修正案草案又作了进一步修改完善，在此基础上，形成了提请大会审议的《中华人民共和国立法法修正案（草案）》。

 

    此后，提请全国人大审议的慈善法草案、民法总则草案和监察法草案都基本上按照上述过程进行的。

    法律案形成后，如果认为仍然需要继续完善的，在列入大会议程前，可以依法撤回。

    通过间接方式提出的法律案，不是由主席团决定列入大会议程的，而是先由常委会列入议程草案，提请大会预备会议通过，是由大会预备会议决定列入议程的。
 
    二、直接途径：向全国人大提出法律案
 
法律链接

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》

    第九条　全国人民代表大会主席团，全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定交各代表团审议，或者并交有关的专门委员会审议、提出报告，再由主席团审议决定提交大会表决。

    《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》

    第二十一条　主席团，全国人民代表大会常务委员会，全国人民代表大会各专门委员会，国务院，中央军事委员会，最高人民法院，最高人民检察院，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定列入会议议程。

《中华人民共和国立法法》

    第十四条　全国人民代表大会主席团可以向全国人民代表大会提出法律案，由全国人民代表大会会议审议。

    全国人民代表大会常务委员会、国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、全国人民代表大会各专门委员会，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定列入会议议程。
 
    显然，通过“直接方式”向全国人大提出法律案往往是临时向全国人大提出的，一般是在全国人大会议期间或者全国人大会议召开前夕，来不及提请常委会会议审议修改后决定提请大会审议的，直接向全国人大提出，并由主席团决定列入大会议程。

    全国人大会议主席团是全国人大会议的主持者，成员由常委会提出名单草案，大会预备会选举产生。其主要职责是除了推选主席团常务主席外、决定大会副秘书长，通过会议日程、表决议案办法，确定代表提出议案截止日期以及其他有关事项。

 

    考虑到在大会期间，有可能需要临时提出法律案，交由全国人大会议审议讨论，因而规定大会主席团可以提出法律案。并且大会主席团是大会会议的主持集体，人数有一百多人，成员来自党政军和工人、农民、知识分子等各方面的代表人士，具有广泛的代表性，大会主席团有条件集中各方面的意见提出法律案。（郑淑娜:《中华人民共和国立法法释义》，中国民主法制出版社2015年5月版，第63页）

    小编认为，提出法律案需要有个起草、研究论证过程，而这个过程往往需要若干年的时间。比如教育法从起草到提请八届全国人大第三次会议审议通过用了十年的时间。由于全国人大会期短，很难有很多时间研究起草法律。因此凡是提请全国人大审议的法律案，都是由其他提案机关起草完成后提出。

    同时，大会主席团在履行主持大会职责期间，认为需要修改某部法律特别是全国人大制定的法律，而且各方面意见比较一致，条件又比较成熟的，比如需要进一步完善全国人大组织和工作程序，有必要对全国人大组织法或者全国人大议事规则作出必要修改，可以向全国人大提出修改该法律的议案，提请当次全国人大会议审议。如果主席团认为需要制定或者修改某项法律，无法提请本次会议审议的，可以委托全国人大有关专门委员会或者常委会工作机构研究起草法律草案，提交以后的全国人大会议主席团审议通过后，提请大会审议。

    全国人大常委会作为全国人大常设机关，在全国人大闭会期间经常行使国家权力，有比较充足的时间研究起草法律。通常做法是由常委会工作机构受委员长会议委托代常委会起草法律草案，由委员长会议提请常委会审议后，提请全国人大审议通过。在全国人大制定和修改的法律中，刑事、民事、国家机构的法律，诉讼法、行政处罚法、反分裂国家法、立法法、监察法等法律都是通过这种方式提出的。只不过都是通过间接途径向全国人大提出的。

    小编认为，常委会负责起草的法律案，由于起草工作进度等原因的限制，未能按计划将法律草案提请每年八月份及其以前的时间提请常委会会议审议，而是提请十二月份或者二月份的常委会会议审议，而该法律比较成熟，需要马上出台的，常委会会议审议通过法律案后，直接提请全国人大审议，并且不必列入其拟订的大会议程草案，提交大会预备会议通过，而是直接由大会主席团决定列入当次会议议程。

    至于其他提案主体，同样是由于起草工作进度等原因的限制，时间紧，无法先提请常委会会议审议修改后决定提请全国人大会议审议，而且立法条件成熟，各方面意见一致的，可以直接向全国人大提出法律案，由主席团决定列入会议议程。

    目前还没有任何一部法律是通过直接途径提请全国人大审议并获得通过的，不过其他议案有通过直接途径提请全国人大审议通过。如在1994年3月八届全国人大第二次会议期间，当时的全国人大环境保护委员会提交议案，将该委员会改名为环境与资源委员会，主席团决定将该议案列入大会议程并且进行审议后，作出相应的决定。以上的决定草案由大会秘书处根据议案拟订，由主席团决定提交大会审议后交付表决通过的。

 

    党的十八届四中全会要求，健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用。

    因此，各提案主体在起草每一项法律过程中，应当通过多种途径向吸收人大代表参与立法调研、征求人大代表意见，特别是将提请全国人大审议的法律草案。

    这样能够使全国人大代表在参与起草法律和提出建议、意见以及列席全国人大常委会会议过程也是调查研究，了解实际情况的过程，即使是直接提请全国人大审议，同样也能够在大会审议时提出切实可行的意见。
 
    三、联名议案：代表团和全国人大代表联名提出法律案
 
法律链接

《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》

    第十条　一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。

《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》

    第二十一条……一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程，并将主席团通过的关于议案处理意见的报告印发会议。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议、发表意见。

《中华人民共和国立法法》

    第十五条　一个代表团或者三十名以上代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议，提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。
 
    专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

 

 
    全国人大代表是最高国家权力机关的组成人员。在每年一次的全国人大会议上，全国人大代表以对党和国家事业高度负责的精神，代表人民的意志和利益，在大会确定的代表提出议案截止日期内，依照法律规定的程序向全国人大提出大量的属于全国人大职权范围内的议案。

    代表提出的议案中，绝大多数是立法议案，有要求制定法律的，有要求修改法律的，甚至也有废止和解释法律的，有的还附上法律草案文本及说明。

    全国人大代表提出的法律案处理结果与国家机关提出法律案的结果不同。由于国家机关提出的法律案都事先经过长期酝酿、准备，并由专门班子论证，起草形成法律草案，是比较成熟的，直接被决定列入大会议程。

    而全国人大代表大多数都是兼职的，分撒各地，都有自己的工作，彼此之间又缺乏沟通交流，而且没有助手和工作人员及充足的经费保障，虽然事前经过了大量的调查研究，但是所提出的法律案质量参差不齐，与立法建议没什么两样。

    而且有的同一立法项目提出的法律案起码有两件以上，比如十一届全国人大五次会议期间，仅提出修改刑法的议案达22件之多，至少有660名代表联名，约占实有代表五分之一以上。所以，一个代表团或者三十名以上代表联名提出的法律案很难被列入全国人大会议议程。

    不过其他代表团和代表联名提出的议案有被列入大会议程。1993年3月八届全国人大第一次会议期间，根据中共中央关于修改宪法的补充建议，以代表联名方式提出宪法补充修正案草案，由主席团决定列入当次会议议程，同全国人大常委会提出的宪法修正案合并一个宪法修正案提交大会全体会议表决通过。

    同样在八届全国人大第一次会议期间，广东省代表团提出了建议成立香港特别行政区筹备委员会预备工作委员会的议案，列入当次大会会议议程审议后，大会作出决定，授权常委会设立香港特别行政区的预备工作机构，着手进行各项有关准备工作。同年7月八届全国人大常委会第二次会议作出决定，设立了该机构。

    还是在八届全国人大第一次会议期间，福建省代表团袁启彤等36名代表提出了关于授权厦门市人大及其常委会和厦门市人民政府分别制定法规和规章的议案，次年3月召开的八届全国人大第二次会议审议了该议案，作出授权决定。

    以上都是个案，难怪几乎每次全国人大会议主席团通过的代表议案处理意见报告中千篇一律指出，根据全国人民代表大会组织法和全国人民代表大会议事规则的规定，大会秘书处对代表议案逐件进行了认真分析研究，认为没有需要列入本次会议审议的议案。大会秘书处建议本次会议后，将代表议案分别交付全国人大有关专门委员会审议。……上述议案经各有关专门委员会审议后，分别依法向全国人大常委会提出审议结果的报告，报告经常委会审议通过后印发下一次全国人大会议。

    在立法实践中，当代表提出的法律案被列入立法规划和立法计划，由有关机关在调查研究，听取各方面意见，反复论证基础上，起草法律草案，依法提请全国人大及其常委会审议通过，而非直接由代表提请大会审议通过。
 


原文标题：高伟  向全国人大提出法律案的法定途径

原文来源：立法网微信公众号

（立法网  高伟/文）