秦前红：依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

发布时间：2018-09-28 作者：秦前红

    在协调推进“四个全面”战略布局的背景下，依规治党不仅为实现党内治理法治化、执政领导活动法治化提供了适宜的制度依据和实现机制，也为依法治国、依法执政配置了动力机制。正如《决定》所指出，党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障；依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。因此，依法治国、依法执政与依规治党不是相互孤立的，在逻辑和实践等层面都是层层递进、环环相扣的。

    立法是高度严肃和专业的事务，领导立法是执政的重要方式，与国家权力的运行高度关联，当然属于党章中规定的“重大问题”，必须坚持集体讨论决定，以组织行为的形式作出，党委负责人、分管领导也只能对有关立法事项在党委集体决定的范围内加以督促推进，而不能擅自以个人意志代替组织决定，这是党委负责人、分管领导在领导立法工作中的行为限度，也体现于《地方委员会工作条例》和《党组工作条例（试行）》有关组织原则、议事决策的规定中。《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》提出，有立法权的地方党委主要负责人是“领导立法工作第一责任人”，要做到“重点立法工作亲自过问、重要立法项目亲自推进、重大立法问题亲自协调”。应当注意，“过问”“推进”和“协调”都必须遵循上述原则和限度，绝对不允许违反党的纪律，更不允许以言代法、以言废法。此外，立法有法定的程序和特定的工作周期，其间一般不会发生需要党委决定，但又无法召开会议决策而只能由党委成员临机处置的“紧急情况”，即便在人大及其常委会会议审议有关立法草案的过程中，因事项重要而突发、临时动议、会议日程限制等缘故，出现需要党委尽快研究决策的情形，其紧急程度也与重大突发事件、抢险救灾等《地方委员会工作条例》规定的“紧急情况”不可相比，临时召集党委常委会等会议研究决策是现实可行的。因此，领导立法工作应当是党中央和有立法权地方的党委的组织行为，这符合党的组织原则，更是“把权力关进制度的笼子里”的应有之义。

    重大立法事项研究决策是党委领导立法最为经常性的工作，综合而言包含提出重大立法的建议，确定重大立法的指导思想，保持对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注高的重要立法的领导，决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议，保障重大立法通过后的贯彻实施等方面。在此层面，党中央已经形成了一定的经验做法和制度机制，在地方立法权主体扩容的背景下，应当特别重视地方党委领导立法工作过程中，把握好“重大事项”的尺度和研究决策的权限，进一步明确应当由其决策的事项范畴和程序机制。

    对应前述推动党内法规与国家法律的衔接协调的重要途径，应当考虑形成党内法规与国家法律的衔接协调机制。总体而言，可以考虑从以下方面建构：其一，党外事务、法律保留和其他应由法律法规调整的事项，党内法规不作规定；确有必要予以规范的，可制定政策或向立法机关提出立法建议。其二，法律法规没有规定也不宜规定，并且属于党内事务的事项，应当制定相应的党内法规；法律法规已经作出具体规定的事项，党内法规不再重复规定。其三，需要在公权力系统或全社会范围内予以调整，但暂不具备立法条件的事项，可以制定为党内法规在党内“先行先试”，待条件成熟后再立法。其四，党内法规已有规定，但可以由法律法规调整的，或者经过实践检验和探索，具备条件制定为法律法规适用于公权力系统或全社会的，应当适时立法。

    按照该意见提出的“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调的原则，有必要考虑依据宪法和有关法律的规定，融通党章和《地方委员会工作条例》《党组工作条例（试行）》等党内法规的规定，总结《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》施行以来党领导立法工作的基本经验，适时研究和制定党领导立法工作方面的基础性、主干性、支撑性的党内法规，使党领导立法工作的活动也受到党内法规的保障和指引，完善党的领导法规制度，从而切实坚持依规治党、落实依法执政、推进依法治国。

    （作者介绍：秦前红  武汉大学党内法规研究中心）

    文章摘自：《中共中央党校学报》，2017年第8期。

原文标题：秦前红：依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径 

原文来源：《中共中央党校学报》