成都市 攀枝花市 自贡市 绵阳市 南充市 达州市 遂宁市 广安市 巴中市 泸州市 宜宾市 内江市 资阳市 乐山市 眉山市 广元市 雅安市 德阳市 凉山州 甘孜州 阿坝州

唐煜:四川五市饮用水水源保护及安全管理地方性法规评述

发布时间:2018-10-17 作者:唐煜


    2015年和2016年,四川省人大常委会两次批准四川18个设区的市(含省会成都市)行使地方立法权以来,截至今年5月底,四川设区的市共制定饮用水水源保护或安全管理方面的地方性法规5件(分布为:巴中、自贡、达州、广安、眉山)。

 



    小编对这些饮用水水源保护或安全管理方面的条例的立法目的、适用范围、政府职能和责任、保护区的划分与调整、保护措施的补充与细化、行政处罚和行政强制的权限、范围和条件等重点方面内容进行了对比分析,并与《四川省饮用水水源保护管理条例》相对照,评述如下:

    一、突出重点,规范对象,针对性强

    饮用水是人民群众的生命水。饮用水水源保护,关系到人民群众的生命安全与健康,是事关民生的第一要务。5个设区的市结合本地的实际,在条例规范的对象与目的及适用范围上都作了明确规定:


 



    (一)在规范对象上,《四川省饮用水水源保护管理条例》规定,“饮用水水源包括集中式饮用水水源和分散式饮用水水源。集中式饮用水水源包括饮用水备用水源”。

    5个设区的市根据本地实际,把规范对象的重点放在集中式饮用水水源地保护和管理上。

    (二)在立法目的上,巴中、自贡、达州、眉山市强调加强集中式饮用水水源地保护和管理,广安市则把规范重点落脚在集中式饮用水的安全管理上,强调为了保障广安市集中式饮用水安全,维护公众生命安全和身体健康,明确供水企业及其他社会主体的权利义务。

    (三)在适用范围上,巴中等三个市规定,“行政区域内的集中式饮用水水源地的保护、治理、管理以及相关活动,适用本条例”。达州市规定,本条例适用于达州市行政区域内集中式饮用水水源的保护、管理等相关活动。同时又规定,在本市行政区域内从事饮用水水源地保护、集中式饮用水生产和输送以及安全监督管理等活动,适用本条例。

    与巴中等三个市的原则规定不同,广安市则明确规定“在本市行政区域内从事饮用水水源地保护、集中式饮用水生产和输送以及安全监督管理等活动,适用本条例”。

    二、与上位法相衔接,保护区更加明确和具体

    《四川省饮用水水源保护管理条例》第九条规定,县级以上地方人民政府应当划定饮用水水源保护区,确定饮用水备用水源,有效保护饮用水水源,保障应急状态下的饮用水供应。


 


 


    《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》第十一条第二款明确规定:为市、区县中心城区提供饮用水源的黑龙滩水库、龚家堰水库、梅湾水库、复兴水库、青衣江洪雅段等集中式饮用水水源地应当划定保护区;为其他区域的城(场)镇、村庄聚居点等供水的集中式饮用水水源地也应当划定保护区。黑龙滩水库和青衣江洪雅段应当按照国家和四川省优良水体保护规定加强保护。

    从保护区的划分来看,四川省《条例》就制定了一个大的框架,当中眉山市《条例》就明确的划分了饮用水水源一级、二级和准保护区的名称及范围。

    《四川省饮用水水源保护管理条例》第十一条规定:

    市(州)、县(市、区)人民政府应当根据当地的水功能区划和国家饮用水水源保护区划分技术规范等标准,具体划定饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区。

    《眉山市集中式饮用水水源地保护条例》第十三条明确规定市、区县中心城区集中式饮用水水源一级保护区的范围:

    (一)黑龙滩水库市中心城区:分别以龙庙取水口和月亮湾取水口为中心,径流路径500米范围所覆盖的水域;一级水域保护区沿岸,正常水位线以上至流域分水线外侧水平纵深50米的陆域,以及一级水域保护区内的岛屿。

    (二)黑龙滩水库仁寿民生隧洞:以取水口为中心,半径500米范围内水库正常蓄水位以下的水域;取水口侧正常水位线以上半径200米内的陆域。

    (三)龚家堰水库、梅湾水库、复兴水库:以取水口为中心,半径(或径流路径)不小于300米内的水域;取水口侧正常水位线以上不小于200米范围内的陆域(或一定高程下但不超过流域分水岭的陆域)。一级保护区范围不小于饮用水水源卫生防护范围。

    (四)青衣江洪雅段:取水口上游不小于1000米、下游不小于100米范围内,五年一遇洪水淹没的水域及两岸自一级保护区水域边界向内陆纵深50米范围内的陆域。

    巴中市《条例》中没有具体说明饮用水水源保护区的名称,只制定了河流型城市饮用水水源保护区的划定标准。

    巴中市规定市、县级人民政府应当根据本行政区域经济社会发展需要和水资源开发利用现状,遵循优先保障居民生活用水的原则,将水质良好、水量稳定的重要河段、水库等确定为城市饮用水水源地。城市饮用水水源保护区按照防护要求,根据实际保护需要,可以采用严于国家饮用水水源保护区划分技术规范标准划分为一级保护区、二级保护区、准保护区。地表水城市饮用水水源一级保护区内的水质,应当不低于国家《地表水环境质量标准》Ⅱ类标准;二级保护区和准保护区内的水质,应当不低于国家《地表水环境质量标准》Ⅲ类标准。

    自贡市作为全国50个最缺水城市之一,其集中式饮用水水源地小而散、分布广,所以对于饮用水水源地的保护后期还出了《自贡市乡镇集中式饮用水水源地调整方案》。与其他《条例》相比较,更具适用性、操作性,加强了集中式饮用水水源地保护和管理,规范了在集中式饮用水水源一级保护区、二级保护区和准保护区范围内的各类活动。

    达州市和广安市在《条例》中规定“集中式饮用水水源保护区划分为一级保护区、二级保护区,必要时可以在饮用水水源保护区外围划定一定的区域作为准保护区”。

    三、重在实施和操作,补充细化政府职能及保护措施

    一是在指向上更加明确。如《广安市的集中式饮用水安全管理条例》第二条对集中式饮用水和饮用水安全的作出规定,规定“本条例所称集中式饮用水,是指从水源地集中取水,经供水企业统一净化和消毒后,进入输水管网送至用户且日供水规模达到一百立方米或者供水人口一千人以上的饮用水”。


 


 


    “集中式饮用水安全包括水质安全和水量安全。水质安全是指集中式饮用水水源、出厂水和管网末梢水水质符合国家饮用水相关卫生标准;水量安全是指集中式饮用水水量能够持续、稳定满足居民生活用水需求”。

    二是对政府职能进一步细化。政府职能也叫行政职能,是指行政主体作为国家管理的执法机关,在依法对国家政治、经济和社会公共事务进行管理时应承担的职责和所具有的功能。它体现着公共行政活动的基本内容和方向,是公共行政本质的反应。为了确保饮用水安全,各设区的市对政府及其相关职能部门的职责都进行了细化。

    巴中市明确了市、县级人民政府是城市饮用水水源被保护的责任主体,对本行政区域内的城市饮用水水质和水量负责。


 


 


    巴中市规定了市、县级人民政府的职责(6款),环境保护主管部门的职责(6款),水行政主管部门的职责(10款),城市饮用水水源水库管理机构的职责(7款),供水企业的职责(3款)。《条例》中还规定了农业主管部门的职责及具体措施;城乡建设主管部门的职责及措施;卫生计生主管部门的职责及措施;规划主管部门的职责及措施;林业主管部门的职责及措施;公安部门、交通运输的职责及措施;城市饮用水水源保护区的乡(镇)人民政府、街道办事处的职责。《条例》中特别规定了一点:“村(居)民委员会可以结合当地实际,在村(居)规民约中规定村(居)民保护城市饮用水水源的义务,落实保护措施。”

    巴中市《条例》与四川省《条例》相比较新增加了水库管理机构、供水企业、卫生计生、公安部门、交通运输、乡(镇)人民政府、街道办事处等主管部门的职责及措施。

    自贡市规定了市、区县人民政府有关部门的职责(3款),水源管理机构的职责(5款)。

    达州市规定了市、县级人民政府的职责(7款),环境保护主管部门的职责(6款),水行政主管部门的职责(7款),农业、畜牧和林业行政主管部门的职责(5款),发展改革、经济和信息化、国土资源、城乡规划、住房城乡建设、城市管理行政主管部门的职责(4款),卫生计生行政主管部门的职责(2款),交通运输行政主管部门的职责(5款),公安机关的职责(2款),司法、文体广新行政主管部门的职责(3款),监察机关的职责(3款)。

    达州市《条例》与四川省《条例》相比较新增加了发展改革、经济和信息化、卫生计生、交通运输、公安机关、司法、文体广新、监察机关等主管部门的职责及措施。


 


 


    眉山市明确了各级不同人民政府应当履行的职责和责任。市、区县人民政府对本行政区域内的集中式饮用水安全负责,需履行8项保护和管理职责的规定。集中式饮用水水源保护区内的乡(镇)人民政府需履行5项管理职责的规定,环境主管部门的职责(9款),水行政主管部门的职责(5款),农业和畜牧主管部门的职责(4款),交通运输主管部门的职责(5款),城乡规划、住房建设主管部门的职责(3款),国土资源主管部门的职责(5款),公安机关的职责(5款),林业主管部门的职责(5款),供水单位的职责(5款),水库管理机构的职责(8款)。

    眉山市《条例》与四川省《条例》相比较新增加了交通运输、国土资源、公安机关、供水单位、水库管理机构等主管部门的职责及措施。

    三是在饮用水水源地的保护措施上,作了进一步的补充。

    《自贡市集中式饮用水水源地保护条例》第二十条规定:“市、区县人民政府应当采取下列治理措施。”

    (一)对集中式饮用水水源地一级、二级保护区内工业、生活和畜禽养殖等污染源的整治,应当依法采取关停、搬迁或者取缔等治理方式;

    (二)将集中式饮用水水源地一级保护区外五十米但不超过第一重山脊的区域划定为生态缓冲带,对生态缓冲带内的耕地依法采取限制种植等措施,因地制宜地恢复林草植被、经济林换种生态林;

    (三)在集中式饮用水水源地二级保护区和准保护区内,向水体投放净化水质的鱼类,应当选择适宜品种,并控制水体内保有数量;

    (四)在集中式饮用水水源地准保护区内可以开展农业、经济林种植的,应当采取科学测土配方施肥和施用高效低毒低残留农药以及其他无污染的种植方式;

    (五)在集中式饮用水水源地准保护区及其以外的水面设置净化水质生物浮岛,应当选取无污染、不易腐烂的浮岛构筑材料和净化水质效果良好的水生植物品种,科学确定浮岛的大小、数量和位置。

    除前款规定外,还可以采取人工湿地、生态护坡和藻类控制等生态修复措施。

    《广安市的集中式饮用水安全管理条例》第十五条规定,“集中式饮用水水源保护区纳入河长制重点管理。

    河长分级分段领导辖区内集中式饮用水水源保护区的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作,监督相关部门履行职责,统筹协调解决集中式饮用水水源保护区的重大问题。

    集中式饮用水水源保护区应当设置河长公示牌,标明河长姓名及职责、水源概况、管护目标、监督电话等内容,接受社会监督。加强对公示牌的维护管理,公示牌内容发生变更的,应当在变更后三十日内更新”。等等。

    四、对饮用水违法行为行政处罚和行政强制力度

 

法规行政处罚种类统计表

类别

法规(件数)

频次

罚款

6

60

警告

2

5

没收违法所得

4

8

责令停产停业

1

1

暂扣或吊销许可证、除企业营业执照外的其他执照

0

0

 

 

    根据《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)第11条的规定,地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚。地方性法规可以设定行政处罚的种类有:警告;罚款;责令停产停业;暂扣或者吊销许可证、暂扣或者吊销除企业营业执照外的其他执照;没收违法所得、没收非法财物的行政处罚,不能够设定限制人身自由、吊销企业营业执照的行政处罚。为了更好地体现设区的市地方性法规设置法律责任条款时所采用的主要手段和方式。


 


 


    基于上述认识,5个设区的市结合本地的实际,保护区的划分和调整在《条例》中作了详细明确的规定:

    本文对6件地方性法规文本进行分析,发现罚款、警告和没收违法所得分列为行政处罚的前三位,其中设置罚款的地方性法规6件,占6法规中的100%。设置没收违法所得的法规4件,占6法规中的66.66%。设置警告的地方性法规为2件,占6法规中的33.33%。设置责令停产停业在地方性法规中使用频次较少,只有1件,占6法规中16.66%。而设置暂扣或吊销许可证、除企业营业执照外的其他执照在四川省地方性饮用水保护条例里没有。

    五、增加规范集中式饮用水安全中企业的任和义务


    《广安市的集中式饮用水安全管理条例》规定:

    ――从事集中式饮用水生产供应的企业,依法取得公共供水特许经营、取水许可和卫生许可证后,方可开展生产经营活动。

    ――供水企业实行封闭式管理,应当在生产区域安装使用视频监控设备,非工作人员未经企业相关负责人同意并采取有效防护措施,不得入内。

    ――供水企业工作人员不得有以下行为:(一)供水、管水岗位无证上岗,或者擅离岗位、私自换岗;(二)隐匿、伪造、篡改工作日志或者水质检测报告;(三)未着规定工作服或者未经消毒杀菌进入生产区域;(四)在厂区内饲养动物,生产区域吸烟,或者从事其他有碍饮用水安全生产的活动。

    ――集中式供水设施的新建、改建、扩建由供水企业根据城乡规划负责实施。勘察、设计、施工、监理,以及供水材料和设备的选用应当符合国家和四川省的相关技术标准和规范。

    ――供水企业应当对集中式供水管网和设施的生产企业、使用材质、使用年限与使用情况等信息进行详细的登记造册,建立完整的档案。

    ――供水管网和设施的使用不得超过规定的使用年限。

    ――供水企业应当对老旧、破损的供水管网和设施制定更新改造计划并组织实施,避免管网漏损。

    ――城市供水企业未对生产区域实行封闭式管理,或者未安装使用视频监控设备的,由城市管理行政执法部门给予警告,责令限期改正,并处一千元以上一万元以下的罚款;逾期不改的,处一万元以上二万元以下的罚款。

    ――村镇供水企业未对生产区域实行封闭式管理,或者未安装使用视频监控设备的,由水行政主管部门给予警告,责令限期改正,并处一千元以上一万元以下的罚款;逾期不改的,处一万元以上二万元以下的罚款。

    ――城市供水企业未按照规定的频次对饮用水相关指标进行检测的,由城市管理行政执法部门责令限期改正,并可处违法所得三倍以下的罚款,但最高不超过三万元,没有违法所得的可处一万元以下的罚款;逾期不改导致供水水质不符合国家标准的,由城市管理行政执法部门处二万元以上二十万元以下的罚款。

    ――镇供水企业未定期对原水、出厂水、管网末梢水水质进行检测的,由水行政主管部门责令限期整改;逾期不改导致供水水质不符合国家标准的,由水行政主管部门处二万元以上二十万元以下的罚款。

    ――本市行政区域内有权机关、有关单位应当对于因集中式饮用水水源受到污染、众多消费者合法权益等社会公共利益收到损害而提起的诉讼,依法予以支持和配合。
 


原文标题:唐煜 保护水源就是保护生命!――四川五市饮用水水源保护及安全管理地方性法规评述

原文来源:立法网微信公众号

(立法网  唐煜/文)

 

免责声明:本文仅代表作者个人观点,与立法网无关。其原创性以及文中陈述文字和内容未经本站证实,对本文以及其中全部或者部分内容、文字的真实性、完整性、及时性本站不作任何保证或承诺,请读者仅作参考,并请自行核实相关内容。