邵明振：水污染公益诉讼制度法律问题研究

发布时间：2018-10-25 作者：邵明振

    近年来，由于工业化水平不断推进，水污染事件频发，水污染公益诉讼制度有待进一步完善，本文从水污染公益诉讼制度建立必要性现状、我国水污染公益诉讼存在问题及根源分析，水污染公益诉讼制度改进策略，希望能对污染诉讼制度的完善有所裨益，促进我国法治国家的构建。
 


　　前言

　　水是生命之源，关乎国计民生，尤其是面对水资源匮乏、污染严重的现状，水污染公益诉讼制度涉及的法律问题就显得尤为重要，有别于私权利的简单民事诉讼类型，水污染公益诉讼牵扯利益众多，程序操作复杂，在判决和执行上都存在较多难以界定之处，建立完善的立法、执法、司法全面处理水污染公益诉讼中存在的法律问题意义重大。

　　1水污染公益诉讼制度概述

　　1.1水污染公益诉讼制度建立必要性

　　水污染公益诉讼是指国家、组织和公民针对权力机关或者其他组织和个人侵害公共环境的不作为行为或者违法行为而向法院提起公诉，这是一种能够有效监督环境保护问题的机制。对比我们以前采用的私权诉讼制度，环境公益诉讼有着其独特的程序和规则特征[1]。第一，就保护目的来说，环境公益诉讼中所要保护的环境权益属于公共权益，目的是为了维护公民的合法公共环境权益，有别于传统的个体环境权益；第二，就诉讼功能来说环境公共利益诉讼更加关注潜在的环境受损因素，而不仅仅是对已经发生的公共环境权益损失作出反应，各组织和个人能够有效发挥其监督权力，保护共有的合法权益；第三，就诉讼资格来说，环境公共利益诉讼的主体范围更加广泛，任何的个体和组织甚至相关部门都有可能成为该类诉讼的原告，在诉讼资格方面重视的是公共环境权益受损的追责，而没有限制追责人的资格和地位，能够保证相关法律依法实施，并有效维护法律的公平和合理，同时由于该类诉讼中的原告所要追求的不仅仅是个人利益能够得到保护，而是着眼于大众的利益，从以往的诉讼结果可以看出原告有着不同于其他类型诉讼中的地位，不受诉讼结果的直接拘束；第四，就诉讼程序来说，环境公共利益诉讼由于涉及主体范围的广泛，不仅包括一般公共环境受损的纠纷，而且有可能牵扯到相关行政部门的不作为行为甚至是知法犯法的行为，所以该类诉讼有着不同的诉讼程序，需要考虑到各个牵涉主体的特点，同时可能还会包括民事诉讼、行政诉讼甚至是刑事诉讼，因此在程序上可能更为复杂，主体在承担的责任上也更加多元化，诉讼过程中需要综合考虑不同主体的职责和相关法律法规，第五，在诉讼程序设置方面，原告在处分自己权利的时候会受到一定的限制，这是因为社会公共利益是此类诉讼的目标利益[2]。

　　1.2水污染公益诉讼制度现状分析

　　环境公益诉讼以环境公共利益为主，在处理相关违法犯罪行为的同时能够有效预防违法现象。环境公益诉讼可以说是一种有效的环境司法救济手段，能够帮助相关环境行政部门履行职责，也能够对其实施有效监督，从而保护环境并维护社会稳定。新的《水污染防治法》修订并实施之后，在许多规定上突破了原有的限制，创新了许多更加有效的原则和措施。三年来我国的水污染防治工作取得了巨大的进步，大家有目共睹，但新法的修订还有些遗憾之处，如：新的水污染防治法》在处罚方面没有实施“按日计罚”，以此增大了企业的违法成本，提高了新法的权威性。此外新法中缺少环境公益诉讼方面的完善补充，可以说是新法的一大漏洞和不足之处，我们亟需对环境公益诉讼进行相关探讨，以此为新的法律法律法规的制定提供扎实的理论基础和依据，以更好地保护我国的环境公共利益。然而，我们也不能忽视水污染防治工作中存在的问题，水质恶化直接影响饮用水的安全、降低农作物的产量、影响渔业生产、制约工业发展并加速生态环境的恶化造成巨大经济损失，同时，水污染诉讼也举步维艰，许多水污染事件中公民都无法维护自己的合法利益，因此进一步完善我国水污染公益诉讼制度刻不容缓。

　　1.3国内外水污染公益诉讼制度比较与普适经验讨论

　　水污染致使公共利益受损的情况越来越突出，各国都根据本国国情，结合其他法律制度制定了水污染公益诉讼的制度。

　　世界各国对于水污染诉讼表现出不同的态度，在规定上有些差异但也有相同之处，国内外公益诉讼制度经验表明，首先要建立水资源保护公益诉讼制度，制度一步构建然后要抓住《民事诉讼法》修改契机推动和完善公益诉讼制度，最后水行政主管部门可以采用“试验诉讼”来逐步推进水资源保护公益诉讼制度的建立。

　　2我国水污染公益诉讼制度存在问题及根源探讨

　　2.1相关立法欠缺

　　以前都是援引民法相关法条，《民法》作为包罗万象的一个法，对于水污染公益诉讼也有所规定，普通判决也较多适用这一法律规范，再次是《环境公益诉讼法》相关法条专门规定了水污染公益诉讼的相关问题，全国人大适时制定了《水污染防治法》，为水污染公益诉讼开辟了新的道路，但新法还有缺憾之处，环境公益诉讼的可行性与必要性有待商榷，目前在取证等方面立法部分还没有做出明确规定，相关立法仍然处于欠缺状态。[3]

　　2.2适格原告的选择困难

　　民诉法五十五条明确规定，对损害社会公共利益的违法行为，有权诉讼组织和个人可以对此提起诉讼[4]。如果按照这一法条，在水污染中的直接受害人作为利益关系人，虽然所诉行为合法，但是不具备诉讼主体资格，导致公益诉讼适格原告选择困难，仅有符合条件的机关和有关组织具有起诉资格，大大缩减了原告范围，而在这一机制下，相关部门如果不负起这一责任，便会导致这一制度可行性降低。

　　2.3举证责任划分的复杂性

　　水污染事件是群体性的事件，牵扯利益众多，举证责任划分枝叶丛多，不同于谁是原告谁举证的普通举证原则，污染企业也负有举证责任，而且在细节划分上存在多重分类。这一情况导致举证时证据错乱，责任不明，也为司法部门对于案件判定和赔偿数额的确定带来较大难度。

　　2.4制度流于形式化

　　水污染诉讼制度虽然早已建立，但是在行政执法中存在诸多问题，比如新法没有规定按日责罚，对于企业监管力度不够，司法部门在审查水污染程度时判别标准相对单一，个别企业对于水污染判决结果采取不理会、不在乎的态度，或者另起炉灶，重新进行违规操作，这些都势必导致水污染公益诉讼制度表面化和流于形式化。比如，环保部门基于地方经济保护或者其他因素而对本地企业的污染行为熟视无睹而不依法追究，这令违法企业恣意妄为，制度形式化严重。

　　2.5公民团体维权意识不强

　　水污染事件严重影响牵涉公民的正常生活和社会稳定，污水的治理较为复杂，可能会对社会产生较长时期的影响，这是因为水污染是一个持续性过程，并不是一次结束，在这个长期的过程中，公民的容忍度成为水污染最终收尾的关键性问题。但是公民普遍不具备较强的维权意识，或者推诿等待，导致最终酿成较大危害时才醒悟过来，期间，证据收集缺失，也造成后期取证困难，造成水污染的企业为所欲为。又如，受环境污染损害的人数众多但个人能够索赔的数额较小而放弃权利或者相互企望而不积极诉诸于诉讼；或者公民的法律素养不高，缺乏应有的自我保护意识，因此无法有效利用国家赋予其的重要权力和法律工具来打击违法犯罪行为。

　　3完善水污染公益诉讼建议及措施

　　3.1起诉人资格审查与范围界定

　　水污染公益诉讼中，原告身份的审查与界定是重要问题，关系到诉讼审查是否开始，法律目前只规定有起诉资格的组织和机关，诚然，第三方公益组织也可介入原告方，但是如果在水污染事件中危害的是弱势群体，比如沿岸渔民散户，那么诉讼真可谓人微言轻，只有等待负有责任的机关站出来维护其权利。比如在兰州水污染事件中，难以立案的窘境就严重阻碍了公民维护自身权益的权利，在整个制度建设中，自发组织群体也应该纳入起诉人的范围，他们所被损害的利益一致，指向公益诉讼的诉求大致相同，本着维护人权的原则，暂时性的群体也应该具有基本的起诉资格。放宽诉讼人的资格对于权利的维护关系重大，对于生态损害补偿的公益诉讼，根据不同情况，授予相关的水资源管理监管、行业协会以起诉资格，这样对于环境公益诉讼的合法利益追索较为重要。[5]

　　3.2设立特别的诉讼支持规则

　　首先是扩大法律援助的范围，法律援助不应只限于传统的人群（未成年人、精神病人等）应该统筹考虑环境公益诉讼难度及问题存在的复杂性，衡量水污染公益诉讼中的弱势群体，再次是建立相应的公益诉讼基金，最后应该在审判扩张、损害赔偿范围扩大方面给予适当的扩大。这些诉讼支持规则对于环境公益诉讼的进一步推进有重要意义。

　　3.3举证责任的分配

　　水污染事件从来都是牵扯众多，要么是牵扯人数众多，要么是区域牵扯较广，要么是牵扯工程较大，水污染公益诉讼是一颗烫手的山芋，涉及举证责任，需要做到统筹兼顾，根据能力、责任范围划分，做到举证人员、区域划分得当，使其各司其职、各谋其政，最后又能得到明晰可靠的结果。

　　环境主管部门肩负着环境管理和处罚的重要职责，有权分配相关管理权力和权益，调查地区间水污染往往需要涉及到江河治理、水资源的调配、水利建设，不少纠纷需要调取大量的工程数据和资金投入，此类工作离不开主管部门的尽职尽责和权力的正当行使。

　　个人及组织在取证时存在较大的难度，这是众所周知的，污染程度的举证也需要专业机构代为完成，当这并不表示在此过程中，个人的行为是徒劳的，他的责任是显示自己的受损害程度，保存在水污染事件中受害证据，同时防止有些不法企业的暴力干扰，在此基础上，直接利害关系人可以根据自己实际情况请求法院保存具体证据，并且在关键性问题上发挥自己的话语权。比如，在长江水污染事件中，渔民们提供的受损害证据就成为此次水污染公益诉讼的重要亮点，对于诉讼最后结果确定发挥重要作用。[6]

　　政府机关不仅要肩负起自身举证的责任，更要督促企业、引导个人把举证责任发挥到实处，做出最具可行性的决定，司法机关更要充分认识到这一点，才能保证现有水污染公益诉讼制度能够合理运行。

　　3.4建立有效的责任监督及追究机制

　　首先在取证过程中搞好证据的收集与处理，对相关负责人就要该调查的调查，该处理的处理，被处理的不只是污染企业和供水公司，还应该有人承担监管不力的责任，对于责任追究从严。

　　特别是对于跨区域的水污染纠纷，协调的法律问题、上下级之间的协调权限等实体问题，水污染防治法应该给予明确的规定，实施好协调机制，政府间权力行使与职责的履行应该有确定的法律保障，防止协商或者协调机制失灵造成利益与秩序的失衡。[7]

　　在执行过程中，要严格监控执行程序，司法部门要贯彻一管到底的作风，坚持到群众中去，了解在实际操作中存在的问题并制定相应的解决方案，比如，走访制度，挨家挨户进行调查，把存在的问题解决到位，无论是企业污染设施的拆除还是民事赔偿的及时支付，对于司法权威性的树立都具有重要意义。

　　结语

　　正如习近平总书记所说，一把钥匙开一把锁。水污染公益诉讼制度的建立与完善是一个关乎国家、集体、公民利益的重要问题，在这个过程中，需要国家、相关组织及公民的共同努力。良好的环境公益诉讼制度的构建，不仅需要国家提高治理能力和水平，媒体也应发挥在群体性事件中的作用，提高公民话语权。相关企业也要进一步提高自律意识，加强自我管理、自我约束，主动提高企业污水处理能力，进而培育监管部门和监管者协调配合的良好理念，公民更要加强维权意识，敢于用法律之剑捍卫自己的合法权利。

    最后，本文通过案例分析发现，水污染公益诉讼制度尚存在一些问题，完善共识引导和法律制度的构建，对企业和个人作出有效规范，才能还人类一片青山绿水，有效维护公民合法权益。
　
    （作者简介：邵明振，男，1990年5月生，大学本科学历，现为如皋市人民法院港区法庭法官助理。）
 
    【注释】

    [1]闫美。 公益诉讼法律问题研究[D].西南政法大学，2013.

    [2]关丽。 环境民事公益诉讼研究[D].中国政法大学，2012.

    [3]苏翠芸。我国环境公益诉讼立法问题研究[D].广西师范大学，2010.

    [4]周小青。我国环境公益诉讼制度研究[D].南昌大学，2011.

    [5]万志琴。论我国环境公益诉讼制度的构建[D].西北农林科技大学，2014.

    [6]徐国创。水污染公益诉讼制度研探[D].中国政法大学，2012.

    [7]孙梅娟。水污染公益诉讼研究[D].山东大学，2013.

  

原文标题：水污染公益诉讼制度法律问题研究

原文来源：北大法律信息网

作者：邵明振