田成有：把握人大“主导”立法的度

发布时间：2018-10-30 作者：田成有

    十八届四中全会提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。2015年新修订的《立法法》将 “人大主导立法”作为新时期国家立法工作的基本要求，强调要加强人大对立法工作的主导作用。 

    如何“主导”？有几个度要把握好。 
　　
    一、为什么要主导？
 
　　（一）体现人民民主的立法原理。  

    立法权是以人民名义行使的最重要的国家权力。如孟德斯鸠所说“民主政治有一条基本规律，即只有人民可以制定法律”。卢梭这样说“立法是对人民意志的记录；是人民自己为自己作出的规定。”马克思对立法也有着精辟理解，他说“应当使法律成为人民意志的自觉表现”、“它应当同人民的意志一起产生并由人民的意志所创立”。 

    现代民主社会，人民是最高主权者，人民意志很大程度上只能由人民选举产生的代议机关来代表和表达。人民行使国家权力，很大程度上是通过议会行使立法权以实现人民意志。这说明，一切立法权的行使，应以人民或人民的代表为主体，应由人民选出的代表所组成的代议机关来主导，应坚持人民主体原则、以人民为中心、以人民代议机关为主导。 

    在我国法治实践当中，人民才是依法治国的主体和力量源泉。这种人民的主体地位和力量，主要要通过人大对立法过程的主导来实现。从54宪法到82宪法，人大主导立法一直是我国立法体制的核心原则。宪法明确规定“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。
 
　　（二）获得正当性与公正性的基础。 

　　民主国家的立法，无论在实质上或名义上，都要依靠人民代议机关，这是立法获得正当性、公正性、合法性的基础和保证。议会立法对于行政立法、司法解释具有统领、制约与监督的作用，它构成了整个国家立法的正当性基础，行政权和司法权源于立法权，且从属于立法权。只有通过了人民代议机关主导的立法程序，立法才能最大限度反映人民意志，人民才有义务遵守法律。只有人民代议机关主导立法，才能实现民众对于立法过程真正意义上的民主参与，也才能体现出法律产品的正当性与公正性品质，获得民众的认同与拥护。 

　　二、现实的状况。 

    观察40多年来中国立法现实状况，人大立法权、尤其是大会立法权长期弱化、虚化，出现了立法权高度行政化、政府部门强势主导的问题。 

    在立法权的强势方面。人大立法对于政府严重依赖，全国人大及其常委会制定将近50％－80％的法律是由国务院相关职能部门“归口起草”，立法的内在推动力，基本上是由政府及其相关部门推动。这种依赖还表现在，全国人大及其常委会对国务院进行了极其广泛的立法授权，许多重要的国家立法权已经遭遇分割或流失。 

    实践中，《立法法》和《地方组织法》对哪些事项应当由权力机关以法律、法规的形式加以调整，哪些事项应当由政府以规章、办法的形式加以规范，界限不清，导致出现了某种程度的“错位”与“倒置”，政府不仅负责起草地方政府规章，而且还掌握着地方性法规的主要起草权。立什么法？什么时候立法？立法的原动力与立法需求主要来自政府部门的认识与动议，而非来自社会公众的诉求与表达。很多省级人大从成立之日起就没有直接起草过一件地方性法规草案，为此，有人形容我国的立法格局是政府相关部门“买菜做饭”、政府法制办“端菜上桌”、人大“坐等上菜”和“被动吃饭”，法律成了有关部门根据自己部门意志与利益偏好而出台的政绩冲动。毋庸讳言，这种政府主导立法的工作模式导致了民众对法律的陌生与隔离，造成了法律作为一种公共产品，事实上是与社会不断的疏远和脱节。  

    还有的状况就是，全国人大及其常委会制定的一些宏观性、原则性的“粗放式”法律，因为过于原则、抽象，宣传性和号召性强，必须转过来，通过政府部门的立法加以精细化、具体化，之后，才能进入到实际操作层面，如果没有政府部门制定的相应配套的实施细则、实施条例或是其他一些实施办法和意见，这样的法律，也很可能被“束之高阁”，而成为稻草人、睡美人。 

    在司法解释的扩张方面。鉴于全国人大及其常委会立法的滞后性、灵活性、可操性的不足，国家法律不得不借助“两高”的司法解释了加以弥补，以适应不断发展的社会情况，适用错综复杂的案件审理。但大量的司法解释出台，“两高”的“抢滩”、“强攻”，司法权获得了参与立法过程以及创设实质性规则的机会，对人大立法权进行了某种程度的侵蚀，立法权出现了某种程度上的“准司法化”趋向，某种意义上，司法解释已经成为相关法律实施的不可或缺的“左膀右臂”，司法解释被视为除法律、法规和规章之外的另一种“法源”形式。 

　　三、根源何在？ 

　　(一）部门立法存在优势。  

    在改革开放之初，由于经济发展与社会治理的需要，中国急需在短期内尽快完成国家现代化的治理转型，需要强有力的政府凝聚各种力量，需要政府更大程度的干预与规制，需要政府运用立法手段来创制适合经济与社会快速发展的规则。由此，政府部门主导的 “追赶型立法”、“数量型立法”成为一种基本样式或选择。 

    现实情况是，相较于人大立法而言，政府部门在行使立法权方面，有着得天独厚的优势，作为专门承担社会管理职能的机关，行政首长负责、权力集中、高效行动、善于应变，具有明显的专业和信息优势，加之，对立法涉及的相关问题，掌握着一般民众所不可能获得的信息资源和权威性材料，比较熟悉了解，能够随时发现和解决，而人大及其常委会由于受到会期和规模限制，很难适应瞬息万变的经济社会发展变化，转型期的行政管理和社会发展充满了各种变数和不确定性，无法作出准确地预计，也没有足够的时间和能力去论证立法计划，操刀起草具体法案和充分审议法律草案，难以根据新情况作出灵活规定。 

　　（二）人大自身建设存在短板。 

　　人大主导立法，有很多受制约因素。我国各级人大代表极为强调其代表性、荣誉性，被赋予了“大众化”和“非专业”的角色，对立法的专业性和科学性要求不高，加之，都是兼职，没有充裕的立法时间和较强的议政能力，很难就立法事项进行缜密论证和充分审议，很难承担字斟句酌的法案起草、论证工作。 

　　四、如何把握“主导”？ 

    “主导”意味着主导者在立法中组织、协调、引导、推动参与立法活动的各方，努力实现立法的意图，达到某种立法目的。 

    实践中，人大主导立法，主要在以下方面。综合性、全局性、基础性的重要法律草案，需要人大主导；某些重大改革事项，主导需要人大主导形成共识，守住底线，避免产生严重裂痕和分歧；部门争利益、争权、诿责、边界不清、难以配合协调的倾向或现象，需要人大主导；为提高立法效率、节约立法资源，需要人大主导；为防止部门利益和地方保护主义，需要人大主导。 

    人大能不能主导立法，主导立法的质量如何，从根本上说，主要取决于审议和表决的质量，人大主导立法的关键，要放在审议和表决两个环节上。 

　　五、主导立法的度？ 

　　（一）必须积极主导。 

    如今，我国法律体系已经基本建成。在经过近40年的快速发展之后，社会各界对部门主导立法之弊有深刻认识与反思，民众对立法程序的公正性及立法的正当性、合法性有了更高的期待与要求，希望人大关注立法质量，有所作为。 

    还重要的原因是，人民群众对立法的期待已经不是有没有的问题，而是好不好，管用不管用的问题。为了推动改革健康发展，也需要人大主导立法。法律、法规实效差、社会评价不高，重要原因之一就是人大作为立法主体还没有真正发挥起主导作用。如今，很多领域和事项，基本上都有了相关立法，剩下的大多是“牵一发而动全身”的高难度立法，浅层次、容易改的领域基本都已经改了，剩下的大多是难啃的硬骨头和难涉足的险滩，再靠部门领导 “拍脑袋”、“一言堂”作出立法决策，已经很难适应中国社会深化改革的需求，在各种利益矛盾错综复杂的条件之下，迫切需要通过人大对一些全局性、基础性的立法主导，来完善国家与社会治理的“顶层设计”。故此，人大主导立法，既是自身的职责使命，也是凝聚法治共识、化解法治信任危机的必然要求。 

　　（二）需要理性主导。 

    在现行体制之下，实现人大立法主导，需要一个长期的过程。主导立法，关键在于提高人大立法工作人员的素质与能力，从人大立法工作的现状来看，普遍存在着繁重的立法任务与立法机关的人数规模、立法能力不相适应、不相匹配的问题。人手不够、经验不足、专业不强，捉襟见肘，将不堪重负。 

    除了提升人大自身立法能力之外，还取决于人大立法与整个外部关系和制度环境的配套程度。主导立法并不是人大在立法过程中“唱独角戏”，立法要受到党委、政府、政协等多个主体的直接或间接影响，要放在与党的领导、政府配合与政协参与的诸多关系中加以理解与把握，如果体制、机制不完善，如果法治思维、法治方式不养成，即使人大再有立法的积极性、主动性，立法能力再强大，也未必能实现主导。 

    如果单纯强调人大主导立法，还可能在认识上形成偏差，这里面有一个重要的理论预设或陷阱，即将人大视为民意的独占机关和垄断机关，认为只有人大，才是民意机关，才能代表人民意志，所以，它应当主导。然而，依照我国宪法的规定，人大只是基于制度设计的考虑，让它在立法中代表民意行使审议和表决的职权，并不等于人大就是民意的唯一代表机关，人民政府、人民法院、人民检察院这些重要的立法参与主体，在不同的侧面也代表了人民的意志，它们也是代表民意的。 

    当下，对人大主导立法，不能太过理想化和浪漫化，不能想当然认为如果人大主导立法，立法的质量就会自动提高，部门主导立法的弊病就会自动破除。事实上，我们还要看到，自二战以来，西方社会不管是在大陆法系还是普通法系国家，立法的专业性、技术性要求日益增强，议会立法权普遍受到挑战，行政机关委托立法成为弥补各国代议机关立法不足的重要方面，不同程度上出现了议会立法权衰弱、行政机关立法权扩张的趋势。 

    因此，我们对人大主导立法的追求，不能过于理想化，在人大还不具备适度的立法规模和立法能力的条件之下，不能操之过急，人大不是唯一的立法主体，还要善于发挥行政部门立法的专业与信息优势，在加强对政府部门立法的宏观指引、审议监督的基础上，实现立法机关与行政部门各有所长、并存共生、相得益彰的良性发展。 
 


原文标题：把握人大“主导”立法的度

原文来源：云南省人大常委会法制工作委员会

作者：田成有