宋方青：真善美是地方立法追求最高境界

发布时间：2013-04-05 作者：

     立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律。在地方立法的文本结构方面，应以精细为美。上位法已有规定的，就没有必要重复，更不能对上位法进行肢解。



    厦门大学法学院教授宋方青在《学习与探索》上撰文说，真善美是地方立法追求的最高境界。

立法者不是在创造发明法律而仅仅是在表述法律

    真有多种用法和释义，其核心义项主要有三个：一指本原，二指真实，三指真理。相对于假而言，统一于真善美中的真，包括真实与真理两个义项。所谓真实是指与客观事实相符，所谓真理是指对客观事物及其规律的正确反映。从本质来看，真就是主体与客体在观念形态上的统一。反映在立法上，真就是要求立法必须符合客观实际、遵循客观规律。

    立法者应该把自己看做一个自然科学家。他不是在创造法律，不是在发明法律，而仅仅是在表述法律，他把精神关系的内在规律表现在有意识的现行法律之中。如果一个立法者用自己的臆想来代替事情的本质，那么我们就应该责备他极端任性。也只有这样，才能使立法建立在科学的基础之上，实现科学化。

体现地方特色都是地方立法生命力之所在

    不管是哪一种类别、哪一种层次的地方立法，体现地方特色都是其生命力之所在，否则将失去存在价值。在地方立法中求真，要求所立之法能够反映和体现地方的实际情况和需要，所立之法具有地方特色。中国立法法在地方立法主体的立法权限规定中无不要求体现地方特色。如在规定省、自治区、直辖市和较大市人大及其常委会的立法权限时便要求其根据本行政区域的具体情况和实际需要制定地方性法规；在规定民族自治地方人大立法权限的规定中，也要求依照当地民族的政治、经济和文化的特点。制定自治条例和单行条例。检视中国现行的地方立法，不可否认，地方特色确实越来越强。

地方立法形成了三世同堂四世同堂的现象

    我们也应看到，地方立法中也还存在地方特色不足、针对性不强的现象，时有不问是否需要，盲目制定法律、行政法规的实施细则或实施办法，形成了立法的三世同堂四世同堂的现象。再如，为保证规范性文件体系与结构的完整性，地方立法时常会追求大而全的立法模式，照搬照抄中央立法或外地立法，小法抄大法、后法抄前法。这样的立法虽然顾及了规范性文件的体系与结构，但却是大量的重复立法，少有地方特色，也造成了立法的浪费，因而也就失去了其应有的价值和生命力。

地方立法必须以调查研究为前提不能闭门造车坐而论道

    地方立法必须以调查研究为前提，通过科学的方法与手段，充分了解本地的政治、经济、文化、风俗、民情及人们对立法调整的需求程度，不能闭门造车、坐而论道。我们无意否定那种仅凭个人的经验和智慧进行立法的做法，但我们必须正视这种现象，其感知的直观性、认识的表面性及分析的非定量性特点，都无助于作出科学的立法决策，进而进行科学的立法。然而，当前中国立法机关代表的构成、会议的形式以及立法程序设置的缺陷等制度与程序问题固化了这种现象。

    要改变这种现象，必须实现由经验立法向科学立法转变，必须强化调查研究的制度设计和程序安排，并将调查研究贯穿于立法的全过程。立法法虽然已确立了立法的科学原则，即立法应当从实际出发，科学合理地规定公民、法人和其他社会组织的权利与义务，国家机关的权力责任。并有相应的制度与程序设置，如座谈会、论证会、听证会等规定，但这些制度与程序的设置仅限于从法案到法的阶段以及立法的完善阶段，立法的准备阶段并未被作为一个法定的阶段加以规范。固然在正式进入立法程序后，在各个立法步骤都可以启动调查研究工作，但在立法的准备阶段，调查研究是至关重要的。特别在作出立法决策时，如果没有深入实际调查研究，往往会作出错误的立法决策，进而导致立法的偏差和失误。

求善对立法来说最关键是要力求实现分配正义

    在法治当中，善被作为立法的一种理想的道德目标，而作为益于人的道德准则。善在观念形态上已转化为人人都能接受的正义。

    因此，立法的价值诉求往往被简化为正义，求善即为追求正义。正义有着一张普洛秀斯似的脸(a proteanface)，变幻无常，随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌。我们认为，正义确如普洛秀斯似的脸。但它首先必然体现为一种精神的状态。正义还必须化约为公正的体制，必须有公正的体制作为载体，分配正义和矫正正义都是其应有的内容。对立法来说，求善，最关键是要力求实现分配正义。

    在中国地方立法中，尚有诸多为人们所诟病的现象，诸如部门立法依然相当严重，地方政府借助于立法的方式使部门利益合法化。立法机关本身存在行政化的倾向，立法过程中的某些环节容易受到领导意志的支配性影响，各种利益群体之利益与意志的博弈难以在立法程序中得以公开、公平、公正的体现；社会弱势群体的利益难以在立法中得到体现与保障，城市关于外来人口管理的地方法规，很多方面都带有针对农民工的浓厚的歧视色彩，农民工在他们所居住的城市没有选举权与被选举权，缺乏应有的人身自由、安全保障与社会保障。凡此种种，实际上都是分配不公的表现，也即缺乏立法公平的表现。

对于立法公平而言程序正义确实是实体正义之母

    日本著名法学家谷口安平先生曾经提出诉讼法乃实体法发展之母体的命题。这个论断对于英美法系的国家而言或许确有一定的事实依据，在素有重视成文法传统的大陆法系国家则必然备受质疑。然而，用其来解释立法公平却恰如其分。对于立法公平而言，程序正义确实是实体正义之母，因为立法本身就是一个造法的过程，而非法律适用过程，除宪法之外，立法过程并无所谓其他实体法的先在拘束。

    中国地方政府确实越来越注意规章制定的透明度和公众的参与，但规范化、制度化及合理化的程度还比较有限。在设计信息处理和公众参与程序时，对行政效率的关注大大超过了对透明度和公众参与在决策中所起作用的关注。现有程序的设置与运作至少在四个方面有待加强:第一，在规章制定的早期应加强透明度和公众参与；第二，应对规章所涉及的利益相关方一视同仁，充分听取各所有利益相关方的意见；第三，建立有效的与公众参与对话和交流的机制；第四，充分利用网络和信息技术来确保公众及时获得信息，从而提高公众对规章制定程序的理解，以使得公众更好地参与。

立法之美不出现在真理之外

    立法既是一门科学，也是一门艺术。立法之美是立法在真与善的基础上呈现给人们的形式的美感性，其实质是表达之美。

    立法之美与立法之真及立法之善是密不可分的，它是真与善的外在表现。真理是存在的真理。美不出现在真理之外，当真理自行置入作品时，美就出现、显现，作为艺术作品中真理的这种存在的显现，作为作品的显现，这就是美。艺术品以自己特有的方式敞开了存在者的存在。立法在求真和求善的基础上，还必须求美，达致真善美的和谐统一，这才是立法追求的最高境界。

地方立法文本结构应以精细为美不能对上位法进行肢解

    对于地方立法来说，求美，关键是使其结构与语言能恰当地展现主体善的目的性与客观事物真的规律性，并易于为人们所接受或被人们所乐于接受。

    中国地方立法经过多年的实践，已经探索出了一些比较科学的立法技术，一些省级人大还专门制定了地方立法技术规范以规范和引导规范性法律文件的制作和表述。但总体来看，地方立法技术还有待于提高，要实现规范性文件的结构美与语言美还须努力。

    一部规范性法律文件的结构通常包括三方面要件：一是法的名称；二是法的内容；三是表现法内容的符号。地方立法存在的突出问题是，过于注重体系的构建。以地方性法规为例，往往是大而全，呈复杂结构的形态，在内容方面为求大求全，往往与上位法有许多不必要的重复，且造成了对上位法的撕裂。

    需要是立法的前提，解决地方性问题是关键，地方性法规的制定必须以需要作为出发点，有需要才立法，没有需要无须立法。同时，地方性法规还必须针对地方实际，解决地方性的问题。因此，在地方立法的文本结构方面，应以精细为美，上位法已有规定的，就没有必要重复，更不能对上位法进行肢解。

立法语言要比一般语言明确严谨规范和简洁

    立法语言不同于一般语言，它是法的规范的载体，服务于法的规范的表达和传递，要比一般语言明确、严谨、规范和简洁。

    正如台湾学者所说，法规范并不是文字、法条、裁判或各种禁止告示，而是这些媒介所表达的意义，也就是说，法律并不是人民可经由肉眼、经由感官所直接感知的对象，而是一些意义，一些内容，一些存在于脑中之观念的集合。详言之，法律并不是成文法规的集合，也不是裁判的集合，而是一些价值观念与行为标准的集合，是一些存在于人民意识之中，存在于人民脑中的意义。因此，表现法条之词语必须客观、明确、简洁、严谨及合乎事理，应避免夸张、主观或暗示性之语句。

    在中国的地方立法中，要实现语言美，就现状而言，最重要的是要确保立法语言的明确性。要明确就要做到规范具体，对每一个人要能够唤起同样的观念。地方立法主要是制定执行性的法规和解决地方事务的法规，都必须用清楚、准确并且详细的语言指导主要调整对象和执法机构的行为，应避免使用模糊语言。模糊的法律语言注定了转型和善治的失败。



原文标题：论地方立法的真善美及其实现

（立法网  赵娟/摘编）