田成有：公众为何需要关心和参与立法？

发布时间：2018-11-13 作者：田成有

    立法过程中，公众参与热情不高，热度不够，程度不足，是个值得深思的问题。

    一、现状

    1、普遍性受限。公众参与的主体资格受到限制，存在着参与人数少、代表比例构成不均衡、遴选程序不透明等问题，另外，参与的过程和事项也受限，并不是全程参与，立法机关召集公众参与座谈会和听证会的活动很随意，多数属于“象征性参与”或“假参与”。

    2、积极性不高。实践中，社会公众与立法机关和相关政府职能部门之间难以形成良性的互动和有效的沟通，立法机关过多依赖的是专家意见，注重的是与相关政府职能部门利益和意见的协调，参与过程中也很少有针对性的辩论、博弈或回应，感觉自己参与和不参与没有本质区别，对结果影响也无关痛痒，本来参与立法的神圣工作，被看作是陪衬，是走走过场，是应邀来扮演“按表操课”的角色，于是难免衍生出失望、不满、厌恶与抵触等情绪，最终影响了参与的成效。

    3、信息“不对称”。立法信息公开没有统一的规范标准，一般只是单方提供零散的、不全面的静态信息，只公布草案文本，而立法背景、立法依据、起草说明等相关内容很少公布，对立法信息知情不充分，致使公众难以准确、顺利和有效地表达利益诉求。加之，立法动议的提出、立法审议、讨论、辩论的过程大多不公开，对所收集到的意见或建议也不加以分析和采纳，缺乏必要的透明度，也没有必要的信息反馈。

    二、根源

    1、官本位意识的桎梏。受几千年封建思想的影响，以官为大、以官为尊，以官位高低作为评判尺度的心理意识长期存在。有的官员“一言堂”，家长制，对公众的意见只爱听好话，对反对意见，置若罔闻，甚至压制，这种状况当然会削弱和动摇民众参与的信心。另外，民众也觉得人微言轻，不敢、不愿、不能在公众场合表达自己的合理诉求。于是，公众参与形同虚设，大多属于不敢参与、无力参与。

    2、集体行动的逻辑使然。参与是一种典型的集体行动，公众在参与立法的过程中，因为知识、信息的缺乏，容易造成判断的不准确，加之，参与立法并没有给民众带来什么好处，不存在经济激励或社会激励。在这种集体意识的模式下，很多公众自然选择“沉默”或“凑数”，扮演“搭便车”的角色，追仿、趋同、一致就成为常态。

    3.制度不完善。公众参与立法只是原则性的规定，没有较为细化的参与立法程序，如何参与主要还是立法者主导，而非制度主导，公众只能被动地听从，简单地服从。

    三、为什么要参与

    1、增强民主性。代议制民主的缺陷在于它的精英化，这种精英化排除了普通民众对国家和社会公共事务的直接参与，其本质还是少数人的统治。为了减少社会公众对于国家政治生活的疏离感，需要与民众参与。

    民主立法是立法应遵循的基本原则。广察民情、广纳民意、广聚民智，所立之法才能充分体现民众意愿，才能得到民众认同。公众通过制度化的渠道，理性、有序地参与地方立法，充分表达自己的利益诉求，能有效弥补人大民意代表广度之不足，增强立法主体和内容的民主性。

    科学立法是良法的有效保障。有效引入公众参与机制，立法程序更为公开透明，集思广益，能够弥补立法机关代表们知识和能力的缺陷，确保立法内容和结构均符合客观规律。在立法者与普通公众和利益相关人之间建立起直接、及时、多方位的信息沟通渠道，不同利益主体通过有效的沟通与协商，在相互理解的基础上进行让步，最终达成共识，这样才能确保立法最大限度地满足各方利益主体诉求，从而有效克服立法过程中的部门本位主义，提升立法的科学性。

    2、体现正当性。民主政治的实质是程序政治，民主的真正价值不是消除差异，而是基于差异，通过协商来实现意见整合，立法是各利益群体寻求某种妥协的博弈产物，如果相关利益群体不能充分表达意见，实际上就是取消了博弈，没有了民主。公众参与为公众提供了整合意见的平台，满足了程序上的正义性。同时，立法还是对资源的合理分配，分配要合理，不仅仅只是权力部门说话，还要保证拥有多元化的利益主体，形成各种利益群体相互博弈的局面。

    3、提高适应性。立法机关与普通公众看待问题的角度不一样，公众作为地方上的主人，是当地习俗和自身体会最好的发言者，最清楚存在哪些问题，将其利益和价值在参与立法过程中予以表达诉求，能避免法律不与生活脱节而成为某种神秘和抽象的东西。

    4、体现权威性。法律没有权威性，就只会沦为“纸面上的文字”。大多数人服从法律不是害怕惩罚，而是因为他们发自内心就不信服这些法律。公众对法律的认同，是获得普遍遵守和有效执行的社会基础。公众参与立法，能保证公众不仅知其然，而且知其所以然，在此基础上才能在内心有对法律的亲近，有确信，直接参与立法，直观感受参与的程序正义，能对法律法规产生认同、拥护或信仰。公众参与立法还是增强法律实施的社会基础，公众不积极参与，不献计献策，“不和你玩了”，不关心立法机关为什么要这样规定，不深究法规的内容，这不仅无法提升法律法规的公信力，甚至会对今后法律法规的执行力造成损害。

    四、对策建议

    1、拓展参与的普遍性。由于封建社会的漫长与农耕文化的浸淫，公众头脑中缺乏理性的“公民意识”，也缺乏参与社会事务治理的意识。为此，需要加强民主和平等的教育，提高公众参与立法的技能，加强公众参与地方立法的培训和实践，以促进地方立法公众参与制度的有效运作。要建立一套行之有效的公众参与机制，充分调动公众参与地方立法的热情，完善相关制度安排，取消对公众参与主体资格的不正当限制，建立公开透明的遴选程序，均衡参与代表的比例，确保社会公众有广泛而持续参与的权利。

    2、提升参与的实效性。立法机关应主动将内容较为完备的地方立法信息向公众公开，充分保障公众的知情权，同时，拓宽公众参与的平台，创新公众参与的载体，采取听证会、论证会、座谈会、研讨会、列席立法会议、民主协商会、书面征求意见、听取人大代表政协委员意见、专家咨询、公共论坛、群众来电来函、法律顾问咨询、民意调查、网络参与等方式，建立多渠道公众参与立法的途径，以此提升参与的实效性。

    对公众的意见和建议，在收集、整理、分析、论证的基础上，应有针对性地予以必要的答复、解释和处理说明，对采纳的情况、未采纳的情况，通过信函、邮件、电话、短信、传真等形式，向参与人进行通报和理由说明。

    3、建立全面的立法信息公开制度。全面公开立法内容，对立法信息的公开，予以“规范化”、“制度化”和“常态化”。不仅公开法规规章草案文本，还应当公开立法背景、起草说明、重要制度设计的理由和争议。使公众能够全面获得立法信息，及时了解立法动态，参与评议、发表意见。对公众所提意见、建议认真对待和平等考虑，对其采纳情况及理由给予尊重与回应。

    4、建立并完善立法联系点制度。立法联系点是立法机关伸向基层公众的触角，最能反映基层公众的意愿。为了避免法律脱离生活基础，使立法机关更充分地了解和掌握公众的立法意愿和利益诉求，进一步拓展公众有序参与地方立法的途径，充分发挥基层群众在法治建设中的作用，提高地方立法的针对性、可操作性和实效性。

    5、建立有选择性的激励机制。参与立法是培养理性公民、激发公民潜能的重要途径，也是推进民主立法必不可少的环节。公众参与立法提出合理的建议，需要有足够的知识储备与社会经验，需要投入一定时间和精力成本。因此，立法机关应该鼓励和引导公众关心、思考与立法相关的问题，献计献策，认真负责地提出意见和建议。对于那些积极提出立法意见和建议的参与人，要给予一定的物质奖励和适当的精神奖励，以增强参与人的荣誉感，最大程度地激发公众参与热情。 

    作者为云南省人大常委会法制工作委员会副主任

原文标题：公众为何需要关心和参与立法？

原文来源：财新网