陈海嵩 梁金龙：湿地保护地方立法若干重点问题探析

发布时间：2018-11-14 作者：陈海嵩 梁金龙

    湿地保护作为当前我国生态文明建设工作中的重点和热点，正迎来空前的关注和新的历史性发展机遇。目前国家层面的湿地保护立法进展迟缓，但湿地保护地方立法具有相当的规模，是推进我国湿地保护的重要力量。从整体上看，湿地保护地方立法中普遍存在的重点问题包括：湿地管理体制，湿地保护的综合协调机制，湿地保护规划制度，湿地保护资金保障与生态补偿制度，湿地公园的建设与管理，湿地生态用水保障制度。各地的湿地保护立法表现出一定的差异性和特色性，但也存在着可操作性不足、法律效力较低等缺陷，需要及时予以弥补和完善。
 


    一、引言：湿地保护地方立法的重要性

    湿地是地球之肾、淡水之源、生态之基，在生态文明建设中发挥着关键性、基础性的重要作用；湿地保护作为当前我国生态文明建设工作中的重点和热点，得到了党中央、国务院的高度关注与重视。2015年9月，国务院印发的《生态文明体制改革总体方案》中专门强调“建立湿地保护制度”，将所有湿地纳入保护范围；确定各类湿地功能，规范保护利用行为。2016年11月，中央全面深化改革领导小组第二十九次会议审议通过了《湿地保护修复制度方案》，并由国务院办公厅正式印发。这标志着我国的湿地保护工作将迎来空前的关注和新的历史性发展机遇。《湿地保护修复制度方案》对我国湿地保护的目标提出了明确要求，即：到2020年，全国湿地面积不低于8亿亩，其中，自然湿地面积不低于7亿亩，新增湿地面积300万亩，湿地保护率提高到50％以上；严格湿地用途监管，确保湿地面积不减少。

    为实现“确保湿地面积不减少”的政策目标以及“湿地面积不低于8亿亩”的红线要求，需要通过经济、行政、科技、法律、宣传教育等多种方式推进湿地保护工作，其中，法律是重要的保障方式之一。从立法的角度看，目前国家层面的湿地保护立法进度迟缓、存在较大缺陷，全国人大及其常委会尚未制定正式法律，国务院也迟迟未能出台相关行政法规，仅有少数的专门性部门规章，即国家林业局分别在2010年和2013年发布的《国家湿地公园管理办法（试行）》和《湿地保护管理规定》，其在效力等级、涵盖范围和制度措施等各方面都有较大缺陷，可以说存在着较大的立法空白。然而在地方层面上，全国各地在湿地保护地方立法上具有较高的积极性，值得加以高度关注。据统计，目前有27个省、自治区、直辖市人大及常委会制定了省一级的地方性法规（XX省湿地保护条例），有35个拥有地方立法权的市级主体及民族自治地区也制定了相应的湿地保护地方立法，包括地方性法规和政府规章两种形式。应当承认，在国家立法长期“缺位”的情况下，地方立法是推进我国湿地保护的重要力量，是我国湿地保护立法的“主力军”。对湿地保护地方立法中的重点问题进行研讨，有助于从整体上了解我国湿地保护立法的情况，明晰其取得的进步和存在的问题，特别是在法律实施上的进步与不足，进而推动我国湿地立法的发展。本文即对此进行专门研究。

    二、湿地管理体制的立法确认

    湿地涉及水、土地、草、林木、野生动物等多个生态环境要素，是一个跨区域、跨部门综合管理的典型领域，管理体制是湿地保护立法需要首先加以明确的内容。根据《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》（国办发（2004）50号），湿地保护实行“综合协调、分部门实施”的管理体制；各级林业部门要做好组织协调工作，各有关部门应按照职责分工，发挥各自的优势，团结协作，做好相关的湿地保护管理工作。综观全国各地湿地保护立法对管理体制的规定，基本上遵循了“协调管理与分部门管理相结合”的模式，或者说“综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制”，即由林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，负责湿地保护的组织、协调和监督工作；国土资源、规划、水务、农（渔）业、环境保护、住房和城乡建设、财政、园林、旅游等相关部门按照各自职责，依法做好湿地保护的相关工作。这是目前湿地保护地方立法中具有普遍性的规定，基本上按照不同环境要素将湿地划分为不同部门进行管理，被学者概括为“要素式”管理模式。

    值得注意的是，有个别地方的湿地保护立法在遵循“综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制”的同时，由于该地行政体系的特殊性，并未将林业部门作为湿地保护的主管部门与综合协调部门。如《北京市湿地保护条例》第6条规定，市和区、县园林绿化行政部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督；市和区、县园林绿化、水务、农业行政部门（以下统称“湿地保护管理部门”）按照市人民政府确定的职责，分别负责湿地保护管理工作；发展改革、财政、国土资源、规划、环境保护等其他有关部门依照职责分工，做好湿地保护相关工作。

    从渊源上看，之所以全国范围内普遍实行“综合协调、分部门实施的湿地保护管理体制”，主要是依据湿地所涉及的生态环境要素进行管理，即对湿地所涉及的水、土地、草、林木、野生动物等不同生态要素进行分门别类的专门管理，同时设立一个协调与监督机构。根据国务院“三定方案”（《国务院办公厅关于印发国家林业局主要职责内设机构和人员编制规定的通知》，国办发[2008]93号）和中央机构编制委员会办公室《关于国家林业局成立湿地保护管理机构的批复》（中央编办复字[2005]96号），国家林业行政主管部门具有“组织、协调全国湿地保护和有关国际公约的履约工作”的职能，因此主要由林业部门来负责湿地保护的组织、协调与监督。由于我国属于单一制国家，上下级政府及各部门在行政职能上具有同构性，地方立法对此难以进行随意更改和“创新”，需要严格遵循编制管理部门所核定的职能范围。从国外湿地保护经验来看，以生态环境要素来确定管理部门也是一个普遍现象。如在美国，湿地管理体制也表现为“要素式模式”，即有相当数量的联邦机构参与到湿地管理之中，包括美国环境保护署，陆军部下属的美国陆军工程兵团，内务部下属的鱼类与野生动物服务署，商务部下属的国家海洋渔业服务署和国家海洋以及大气管理局，农业部下属的农业服务局和自然资源保护服务署，环境质量委员会等。

    因此，“综合协调、分部门实施”的湿地保护管理体制具有一定的合理性，是目前及今后相当一段时间内我国湿地保护地方立法需要遵循的基本规则；承担“综合协调”和“分部门实施”的具体职能部门为何，则需要根据各地湿地保护的情况及行政体制改革的需要加以确定，地方立法在此方面具有一定的能动空间（如北京市由绿化部门负责湿地保护的组织、协调、指导和监督）。总体而言，地方湿地立法中的管理体制，是原则性（总体管理模式）和灵活性（各部门的具体职能）的结合，以原则性为主、以灵活性为辅。

    三、湿地保护的综合协调机制

    由于目前湿地管理体制涉及多个部门，因此就有必要建立相应的沟通协调机制，应对湿地保护实践中出现的职权交叉与管理冲突问题。这也是当前湿地保护中一个突出的难题。从各地湿地保护立法的相关规定看，主要包括三种模式：

    （一）由林业部门主导的协调模式

    在2004年《国务院办公厅关于加强湿地保护管理的通知》中，曾专门就湿地保护的协调机制作出规定，即：各级林业部门要做好组织协调工作，各有关部门应按照职责分工，发挥各自的优势，团结协作做好相关的湿地保护管理工作。根据这一政策表述，湿地保护中的协调工作主要由林业部门承担。这也体现在随后各地的湿地保护立法之中。如2005年《湖南省湿地保护条例》第5条规定，县级以上人民政府林业主管部门统筹协调解决湿地保护的重大问题，落实湿地保护的目标和任务。2006年《广东省湿地保护条例》第5条规定，各级林业行政主管部门负责湿地保护的组织协调工作。2008年《宁夏回族自治区湿地保护条例》第5条规定，县级以上人民政府林业行政主管部门为湿地保护的行政主管部门，  负责湿地保护的组织、协调和监督管理工作。2010年《四川省湿地保护条例》第5条规定，县级以上地方人民政府林业行政主管部门负责湿地保护的组织、协调、指导和监督工作，其所属的湿地管理机构负责具体工作。

    （二）地方政府与林业部门“相互分工”的协调模式

    从湿地保护实践看，由于林业部门在权限、拥有资源及行政权威上的局限性，由其主导的“综合协调机制”难以真正解决问题，组织、协调往往难以落实或者流于形式。因此，各地逐渐开始重视政府在湿地保护及综合协调上的作用，相关地方立法中开始将政府也纳入湿地保护综合协调的主体之中。如2013年《青海省湿地保护条例》第7条第1款规定，湿地保护工作实行综合协调、分部门实施的管理体制。县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立湿地保护工作综合协调机制。该条第2款则规定，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作；省人民政府林业主管部门所属的湿地管理机构负责全省湿地保护、协调、指导和监督管理的具体工作。2015年《江西省湿地保护条例》第5条第2款规定，县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，建立综合协调机制。省人民政府湿地保护综合协调机构负责研究和协调全省湿地保护工作中的重大问题。该条第3款则规定，县级以上人民政府林业主管部门负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作。2015年《安徽省湿地保护条例》第5条第1款规定，县级以上人民政府应当建立湿地保护工作协调机制，统筹协调解决湿地保护的重大问题，落实湿地保护的目标和任务。该条第2款则规定，县级以上人民政府林业行政主管部门负责湿地保护的组织、协调、指导和监督等管理工作。

    总结上述规定的特点，可以发现其所规定的湿地保护协调主体包括两类：一是地方人民政府，具有“建立综合协调机制”的义务，二是各级林业部门，负责本行政区域内湿地保护的组织、协调、指导和监督管理工作。从字义上看，地方政府和林业部门都有湿地保护综合协调的职能，加强了协调的权威性，相较于之前由林业部门“单打独斗”的情况有所进步，可归纳为地方政府与林业部门“相互分工”的协调模式。然而也必须看到，该模式在政府职责规定上较为原则和模糊，无从得知“湿地保护工作综合协调机制”究竟应当如何建立、其运作机制又为何，实质上仍然是由林业部门负责主要的协调任务，具有较大的局限性。

    （三）由地方政府主导的协调模式

    随着我国生态文明建设的发展，特别是2014年新《中华人民共和国环境保护法》颁布以来，传统上我国环境管理体制“九龙治水”的弊端得到了一定的克服，湿地保护的综合协调机制也得到了进一步的发展，更加强化了地方政府的主导作用，即突破传统管理体制的约束，由地方政府建立专门机构负责湿地保护的协调工作，并在地方立法中加以明确规定，可归纳为由地方政府主导的协调模式。从组织形式上看，包括以下两类：

    （1）政府成立专门委员会，如2012年《浙江省湿地保护条例》第6条规定：省人民政府成立湿地保护委员会，组织、协调、决定湿地保护工作中的重大问题；省湿地保护委员会由省林业、海洋与渔业、建设、发展和改革、财政、水利、农业、环境保护、国土资源、旅游等有关部门组成，日常工作由省林业主管部门承担。2015年《贵州省湿地保护条例》第5条规定：“县级以上人民政府成立由林业、发展改革、财政、国土资源、环境保护、住房城乡建设、水务、农业、科技、旅游、法制等有关部门组成的湿地保护委员会，负责统筹、协调湿地保护工作。”

    （2）政府建立湿地保护联席会议制度，该方式具有更大的灵活性。如2014年《河北省湿地保护条例》第4条规定“县级以上人民政府应当加强对湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，建立健全联席会议制度，协调解决湿地管理机构、经费保障、保护利用等方面的重大问题”；2012年《北京市湿地保护条例》第6条规定“市和区、县人民政府建立健全湿地保护联席会议制度，研究、协调涉及湿地保护的重大事项及相关工作”。

    应当说，由地方政府建立湿地保护的专门机构（湿地保护委员会或联席会议）对相关工作进行统筹协调，明确和强化了政府在湿地保护上的职责，是对传统管理体制的突破与创新，应当作为未来我国湿地保护立法的一个发展方向，并进一步完善湿地保护委员会（联席会议）的职责，包括但不限于如下事项：①湿地保护的重要计划与行动、事项；②湿地保护中的突出问题与矛盾；③需在本行政区域内开展湿地联合调查、监测、执法检查工作；④各部门湿地保护与合理利用的信息交流与工作经验交流；⑤需要多部门研究或者协调的其他事项；⑥组建湿地保护专家委员会，对湿地保护与利用的相关活动提供技术咨询和评审意见。

    四、湿地保护规划制度

    规划是湿地保护的前提和基础，是通过制定专项规划限定湿地资源的利用方向、保护湿地生态环境的重要制度，需要在地方立法中加以明确规定，包括湿地保护规划的制定、审批、修改程序，明确湿地保护规划与其他规划的相互关系等。综观目前相关地方立法，主要从如下几个方面展开。

    （一）湿地保护规划的制定主体及程序

    综观目前各地的湿地保护立法，均对湿地保护规划有所规定。在规划制定主体上，普遍做法是由林业部门会同有关部门编制湿地保护规划，并报同级人民政府批准后实施。如《江西省湿地保护条例》第10条规定：省人民政府林业主管部门应当会同发展改革、财政、水利、农业、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、卫生、旅游等主管部门编制全省湿地保护规划，报省人民政府批准后组织实施；设区的市、县（市、区）人民政府林业主管部门应当根据上一级人民政府批准的湿地保护规划，会同发展改革、财政、水利、农（渔）业、国土资源、环境保护、住房和城乡建设、卫生、旅游等主管部门编制本行政区域湿地保护规划，报本级人民政府批准后组织实施，并报上一级人民政府林业主管部门备案。《西藏自治区湿地保护条例》第11条规定：自治区人民政府林业主管部门应当会同有关部门编制本行政区域的湿地保护规划，报自治区人民政府批准；市（地）、县级人民政府林业主管部门应当根据上一级湿地保护规划，制定本行政区域的湿地保护规划，经上一级人民政府林业主管部门审核后，报同级人民政府批准。《辽宁省湿地保护条例》第6条规定，全省湿地保护规划由省林业行政主管部门会同省其他湿地保护主管部门和国土资源、环境保护等行政管理部门编制，报省人民政府批准后实施；市、县湿地保护规划由本级人民政府依据上一级人民政府湿地保护规划编制并组织实施。

    由于湿地保护涉及多个生态环境要素，如何处理湿地保护规划与相关规划（土地利用总体规划、水土保持规划、水资源规划、城乡规划、环境保护规划等）的相互关系也是一个需要关注的重要问题。相当数量的地方立法中对此进行了专门规定。如《苏州市湿地保护条例》第12条规定：农林行政主管部门应当会同相关部门组织编制湿地保护规划；湿地保护规划应当纳入国民经济和社会发展规划，并与城市总体规划、土地利用总体规划、农业发展规划、水资源综合规划、环境保护规划以及旅游发展规划等相衔接。《西藏自治区湿地保护条例》第10条规定：湿地保护规划，应当根据湿地类型、分布情况、生态功能和水资源、植被、野生动植物资源及土地利用状况科学制定，并与土地利用总体规划、水土保持规划、水资源规划、城乡规划、环境保护规划、草原保护建设利用规划等相衔接。《青海省湿地保护条例》第12条规定：湿地保护规划应当明确本行政区域湿地保护的总体目标、阶段任务、实施方案以及具体措施等，并与土地利用总体规划、城乡规划、水资源规划、环境保护规划、草原保护建设利用规划、旅游规划等相衔接。从总体上看，湿地保护规划在制定过程中，需要“主动”同其他相关规划做好衔接，避免产生相互冲突的情况。这在一定程度上限制了湿地保护规划预定功能的发挥，暴露出了现有湿地立法的局限性。

    （二）湿地保护规划的内容

    就湿地保护规划的内容而言，2013年国家林业局《湿地保护管理规定》第8条规定了原则性和“底线性”内容，包括：①湿地资源分布情况、类型及特点、水资源、野生生物资源状况；②保护和利用的指导思想、原则、目标和任务；③湿地生态保护重点建设项目与建设布局；④投资估算和效益分析；⑤保障措施。在此规定的基础上，各地湿地保护立法对规划内容进行了一定的细化。如《南京市湿地保护条例》第10条规定，编制湿地保护规划应当根据湿地分布、保护范围、类型、生态功能和水资源、野生生物资源、土地利用状况等实际，明确湿地总体布局、保护和合理利用的目标、保护重点、保障措施和利用方式，依法划定湿地保护范围绿线，确定禁止开发建设区和限制开发建设区。显然，该条规定中加入了湿地保护红线（禁止开发建设区和限制开发建设区）的相关内容，使湿地保护规划更加细化和具有可操作性。

    另外，一些地方立法除规定湿地保护规划外，还对相关规划提出了增加湿地保护内容的要求。如《安徽省湿地保护条例》第13条规定，县级以上人民政府发展改革、林业、农业（渔业）、水利、交通运输、环保、住房城乡建设、规划、旅游等行政部门相关规划涉及湿地的，应当包括湿地保护相关措施；第14条规定，城市总体规划及相关专项规划应当对规划区内的湿地进行规划控制，推进城市恢复既有湿地和建设人工湿地。这就在实质上拓展了湿地保护规划的范围，更好地实现了对湿地资源的整体性保护。

    （三）湿地保护规划的修改与调整

    湿地保护规划是湿地管理、保护、修复、利用的依据。为确保湿地保护能有实际效果，任何单位和个人都应当严格遵守，原则上不得擅自修改或调整；确需修改或调整的，应当按照规划编制程序办理，并报原审批机关批准。同时，根据公众参与原则的要求，②在编制、调整、修改湿地保护规划的过程中，还应当注重公众意见的听取和吸收，即通过论证会、听证会、公布规划草案等形式，广泛征求有关单位、专家和公众的意见。目前湿地保护地方立法中对此问题有较为明确的规定，如《江西省湿地保护条例》第12条规定：“编制湿地保护规划，应当通过论证会、听证会等形式，征求有关单位、专家和公众的意见。经批准的湿地保护规划，应当向社会公布。”第13条规定：“经批准的规划必须严格执行，不得擅自修改；确需修改的，应当按照原编制和批准程序办理。”《北京市湿地保护条例》第9条规定：“编制湿地保护发展规划应当采取座谈会、论证会、听证会等多种形式，公开、广泛听取专家和公众意见。”第11条规定：“湿地保护发展规划是湿地建设、管理、利用等湿地保护相关工作的依据，任何单位和个人未经批准不得修改。确需修改的，应当按照原审批程序报批、备案。湿地保护发展规划修改后应当重新公布。”

    五、湿地保护资金保障与生态补偿制度

    （一）湿地保护的资金保障

    由于湿地保护属于社会公益事业，是对环境公共利益的维护与增进，需要由公共财政确保资金投入。对此存在两种形式：

    （1）通过地方立法明确将湿地保护资金纳入财政保障的范围。如《湖南省湿地保护条例》第4条规定：“各级人民政府应当将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展计划，制定和组织实施湿地保护规划，根据湿地保护需要安排专项资金，用于湿地保护工作。”《广西壮族自治区湿地保护条例》第5条规定：“县级以上人民政府应当将湿地保护纳入本级国民经济和社会发展规划，并将湿地保护经费和湿地生态补偿经费纳入同级财政预算。”《浙江省湿地保护条例》第5条规定：“县级以上人民政府应当加强湿地保护工作的领导，将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划。湿地保护管理经费和湿地生态效益补偿经费列入财政预算。”

    （2）并未明确将湿地保护资金纳入财政预算，而是笼统地规定予以“资金保障”或者“协调解决”。如《陕西省湿地保护条例》第8条规定：“县级以上人民政府应当将湿地保护纳入国民经济和社会发展规划，保障用于湿地保护的资金投入。”《山东省湿地保护条例》第4条规定：“县级以上人民政府应当将湿地保护工作纳入国民经济和社会发展规划，组织开展湿地保护宣传教育和科学研究，协调解决湿地管理机构、经费保障、保护利用等方面的重大问题。”显然，这种方式在保障力度和法律效力上存在明显不足，显现出了地方湿地保护立法的局限性。

    （二）湿地保护生态效益补偿

    湿地既具有经济价值、社会价值，更具有巨大的生态价值。国内的大量实践事实表明，片面强调保护是一种不公平的状况，必须通过生态补偿的方式对湿地保护过程中的利益受损方给予一定的利益填补。概言之，严格保护湿地的同时必须兼顾当地居民和利益相关方的合理诉求。2016年3月，中央全面深化改革领导小组审议通过了《关于健全生态保护补偿机制的意见》，其中将湿地作为生态补偿的重点领域之一，提出在2020年实现生态补偿“全覆盖”。国家林业局《湿地保护管理规定》第27条也专门规定：“因保护湿地给湿地所有者或者经营者合法权益造成损失的，应当按照有关规定予以补偿。”应当说，生态补偿制度是我国湿地立法的一项重要内容，并在地方立法中得到了一定程度的体现。具体包括两种形式：

    （1）单纯对利益受损个体予以补偿，即仅仅对因湿地保护受到影响的自然资源所有权、使用权人进行一定补偿，但并未建立完整的生态补偿制度。这是目前地方立法中较为普遍的做法。如《四川省湿地保护条例》第16条规定：“从事湿地保护、利用和管理致使湿地资源所有者、使用者的合法权益受到损害的，应当依法给予补偿，并对其生产、生活做出妥善安排。”《湖南省湿地保护条例》第8条规定：“对因保护湿地而受到损失的个人或者单位应当依法给予补偿，具体办法由省人民政府另行制定。”《广西壮族自治区湿地保护条例》第6条规定：“因保护湿地生态需要致使相关权利人的合法权益受到损失的，县级以上人民政府应当按照有关规定给予补偿，对其生产、生活造成影响的，还应当作出妥善安排。”

    （2）建构更为全面、完善的生态补偿制度，即在立法中明确提出 “建立生态（效益）补偿制度”，既包括对利益个体的补偿，也包括在“区域”层面上的生态补偿，是对生态效益提供者的补偿，具体包含下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、生态受益地区对生态保护地区进行的补偿，这在近年来的湿地保护立法中逐步得到重视。如《浙江省湿地保护条例》第9条规定，“县级以上人民政府根据需要建立湿地生态效益补偿制度”；《四川省湿地保护条例》第4条规定，“实行湿地生态效益补偿制度”；《苏州市湿地保护条例》第7条规定，“市、县级市（区）人民政府应当建立和完善生态补偿机制，加大对湿地生态补偿的力度。湿地生态补偿资金应当专款专用”；《济南市湿地保护条例》第6条规定，“市人民政府应当建立湿地生态补偿机制，制定生态补偿办法”。

    六、湿地公园的建设与管理

    湿地公园是落实湿地保护的主要方式之一，也是湿地保护实践中得到广泛实施的一种重要途径，其目的是发挥湿地的多种功能效益、开展湿地的合理利用，  区别于需要严格保护的湿地自然保护区。国家林业局《湿地保护管理规定》第20条规定：“以保护湿地生态系统、合理利用湿地资源、开展湿地宣传教育和科学研究为目的，并可供开展生态旅游等活动的湿地，可以建立湿地公园。湿地公园分为国家湿地公园和地方湿地公园。”这为各地湿地公园的建设与管理提供了法律依据。综观国内各地的湿地保护立法，均对湿地公园进行了专门规定，是一项不可忽略的主要内容。

    考虑到湿地保护与管理的地域性，湿地公园须采取分级管理的原则，即确定不同等级的湿地公园并由不同层级的部门加以管理。一般而言，湿地公园的“分级”须遵循我国现有法定保护区域的管理等级，即分为国家级和地方级，具体则根据我国行政区划进行。这也为湿地保护地方立法及实践所普遍采取，各地可根据自己的实际情况决定湿地公园的具体分级。如《苏州市湿地保护条例》第19条规定，“湿地公园分为国家湿地公园、省级湿地公园、市级湿地公园和县级湿地公园”，这里分为“国家、省、市、县”四级。《南京市湿地保护条例》第18条规定，“湿地公园分为国家湿地公园、省级湿地公园和市级湿地公园”，这里则分为“国家、省、市”三级，表现出不同地方在湿地公园建设上的差异性。

    就湿地公园的具体建设与审核程序而言，为避免同上位法的重复[国家林业局《国家湿地公园管理办法（试行）》及省级规章]，各地的湿地立法一般只对本级湿地公园的具体事项进行规定。以市级湿地公园建设为例，根据相应的湿地立法，其需要由所在地县级市（区）农林行政主管部门经同级人民政府同意后，向市农林行政主管部门提出书面申请，提交湿地公园总体规划等材料。市农林行政主管部门组织市湿地保护专家委员会评审后，报市人民政府批准。对于跨界的市级湿地公园的申报，由所在地人民政府协商一致后，按照申报程序提出申请。

    另外一个值得关注的问题是，基于“要素式”的湿地管理体制，湿地公园在范围上就可能存在与其他保护类区域的重叠和交叉，需要加以协调。《国家湿地公园管理办法》第5条对此专门规定：“国家湿地公园边界四至与自然保护区、森林公园等不得重叠或者交叉。”但是从可操作性角度看，该条规定并未解决当湿地公园建设范围与自然保护区、森林公园发生重叠和交叉时，究竟由谁做出“让步”的问题。然而，目前各地的湿地保护立法对此问题基本上没有做出细化规定。从实践中看，由于湿地立法在法律效力和“刚性”上的缺失，湿地公园的建设范围往往受到其他保护类区域的“挤压”，相关法律规则甚至已经被纳入地方性法规。这暴露出目前湿地立法在可操作性上的缺陷，不利于在实践中切实落实湿地保护的目标。

    七、湿地生态用水保障制度

    充足的水源是保障湿地生态功能的前提与基础，需要建立明确的湿地生态用水制度加以保障。国家林业局《湿地保护管理规定》第33条专门规定：“县级以上地方人民政府林业主管部门应当会同同级人民政府有关部门，在同级人民政府的组织下建立湿地生态补水协调机制，保障湿地生态用水需求。”从各地湿地保护立法看，为保障湿地生态用水，主要有三种方式：一是将其作为林业部门的一项职责加以规定，如根据《南京市湿地保护条例》第三十一条，农林行政主管部门履行下列职责--会同有关部门在同级人民政府的组织下建立湿地生态补水协调机制，根据保护湿地功能需要，通过工程和技术措施定期或者有计划地补水，保障湿地生态用水需求。二是将其作为水利部门的一项职责加以规定，如《天津市湿地保护条例》第25条规定：“市和区县水行政主管部门在保障生活、生产用水的前提下，应当按照湿地保护管理部门提出的生态用水要求，合理调配水资源，充分利用雨洪水和再生水。在遇到旱情和汛情时，应当首先服从抗旱和防洪需要。”三是将其作为政府的一项职责加以规定，如《山东省湿地保护条例》第21条规定：“县级以上人民政府应当采取措施保障湿地生态用水。对因水资源缺乏导致功能退化的天然湿地，应当通过工程和技术措施补水，维护湿地生态功能。”可见，前述第一种模式基本遵循了上位法（国家林业局《湿地保护管理规定》）的表述，但显然在执行上会存在较大难度；第二种和第三种模式是地方立法在合法性空间内的适度创新，强化了湿地生态用水保障的效力与“刚性”，显然更加有利于湿地保护的实践。

    八、结语

    从总体上看，在2015年新《中华人民共和国立法法》扩充地方立法权之后，我国的地方环境立法便进入了一个全新的发展阶段，“问题导向、重点突出、特色明显”应当成为未来地方环境立法的主要特点。湿地保护立法作为地方环境立法的重要组成部分，  自然应遵循这一发展趋势，更好地推进我国湿地保护。从前文分析可知，目前各地的湿地保护立法在管理体制、湿地保护规划、湿地公园建设与管理等重点问题上的规定具有较大的重合性和一致性，在综合协调机制、资金保障与生态补偿、湿地生态用水等重点问题上的规定具有差异性，表现出一定的地方特色和制度创新，但也存在可操作性不足、法律效力较低等缺陷，需要及时予以弥补和完善，使湿地立法能够成为地方环境立法的“典范”。

    （陈海嵩：中南大学法学院教授，博士生导师；梁金龙：广东云浮市人大常委会法工委法规科科长）
 


原文标题：陈海嵩 梁金龙：湿地保护地方立法若干重点问题探析 ‖

原文来源：地方立法研究编辑部

作者：陈海嵩 梁金龙