曲頔：改革开放四十年地方立法

发布时间：2018-12-19 作者：曲頔

    改革开放开放四十年，地方立法为建设中国特色社会主义法治国家、推进国家治理体系和治理能力现代化，发挥了重要作用。赋予地方立法权，与改革开放相伴而生，是我国立法体制的重大发展。地方立法的发展历程可以分为起步探索、努力构建市场济体制、协调推进各领城立法、引领和推动全面深化改革四个阶段。改革开放四十年地方立法取得了五方面的成就：开展实施性立法，保证宪法、法律、行政法规在本行政区城有效执行；开展创制性立法，引领当地改革和经济社会发展；开展先行先试立法，为国家立法积累经验；形成较为完备的立法工作体制机制；建立起一支立法工作队伍。地方立法围绕着“立什么、怎么立”，实现了“六个转变”，同时也积累了不少行之有效、具有重要指导意义的工作经验。

    如果把中国特色社会主义法律体系比喻成一个金字塔，那么地方性法规则位于这个金字塔的底部，它们数量大、门类多，是中国特色社会主义法律体系的重要组成部分。截至2018年7月，我国现行有效地方性法规约12000件，内容涵盖了经济、政治、文化、社会、生态环境等各个方面。本文拟对改革开放四十年来的地方立法情况进行回顾分析，梳理赋予地方立法权的历程和地方立法的发展历程，概括介绍地方立法取得的成效和特点，总结地方立法的基本经验。

    一、赋予地方立法权的历程

    赋予地方立法权，是我国立法体制的重大发展，是加强地方政权建设的重要举措。伴随着改革开放的伟大历史进程，地方开启了以法治方式深化改革、推动发展的新征程。随着改革的不断深化和地方治理的实际需要，地方立法权限又逐步由省级下沉到设区的市一级，由省会市、经国务院批准的较大的市、经济特区扩大到所有设区的市。

    （一）赋予地方立法权与改革开放相伴而生

    在中华人民共和国成立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》确立了中央集中行使立法权的国家立法体制。1954年《宪法》肯定了这一体制，规定全国人民代表大会是行使国家立法权的唯一机关，但同时也规定，自治区、自治州、自治县的自治机关可以依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例，报请全国人大常委会批准。实践表明，这种高度集中统一的立法体制具有局限性。1956年，毛泽东在《论十大关系》中指出，“应当在巩固中央统一领导的前提下，扩大一点地方的权力，给地方更多的独立性，让地方办更多的事情。这对我们建设强大的社会主义国家比较有利。我们国家这样大，人口这样多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有一个积极性好得多。”“我们的宪法规定，立法权集中在中央。但是在不违背中央方针的条件下，按照情况和工作需要，地方可以搞章程、条例、办法”。但是，由于种种原因，这一设想在改革开放前没能付诸实施。

    地方正式享有立法权，缘于改革开放对立法工作提出的新要求。1978年12月，邓小平强调，要加强民主法制建设，首先要加强立法，对地方立法工作也做出具体指示：有的法规地方可以先试搞，然后经过总结提高，制定全国通行的法律。

    1979年7月1日，五届全国人大二次会议通过了《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），规定省、自治区、直辖市人大及其常委会根据本行政区域的具体情况和实际需要，在和国家宪法、法律、政策、法令、政令不抵触的前提下，可以制定和颁布地方性法规，并报全国人大常委会和国务院备案。1982年12月4日，五届全国人大五次会议审议通过宪法，确认了省、自治区、直辖市人大及其常委会制定地方性法规的规定，还规定了自治区、自治州、自治县人大有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点，制定自治条例和单行条例。这是第一次以法律形式全面赋予地方立法权。彭真同志在宪法修改草案的报告中指出，这一规定是要加强地方政权的建设，以便各地能够在中央统一领导下，因地制宜地发展本地的建设事业。

    （二）地方立法权的主体范围逐步增加

    1981年，五届全国人大常委会二十一次会议审议通过决议，授权广东、福建两省人大及其常委会根据有关的法律、法令、政策规定的原则，按照各该省经济特区的具体情况和实际需要，制定经济特区的各项单行经济法规。

    1982年五届全国人大五次会议对《地方组织法》做出修改，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大常委会，可以拟订本市需要的地方性法规草案，提请省、自治区的人大常委会审议制定。1986年，六届全国人大常委会第八次会议对《地方组织法》做出第二次修改，规定省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市的人大及其常委会在不同上位法相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报省、自治区人大常委会批准后施行。

    1988年、1997年，全国人大先后做出关于设立海南省的决定和关于批准设立重庆直辖市的决定，两个地方相应获得省级地方立法权。1988年、1992年、1994年和1996年，全国人大又先后四次分别授权海南省、深圳市、厦门市、汕头市和珠海市人大及其常委会根据经济特区的具体情况和实际需要制定法规，在经济特区实施。2000年，九届人大三次会议审议通过了立法法，进一步赋予经济特区所在地的市以较大的市地方立法权。至此，我国的地方立法主体增加为31个省、自治区、直辖市和49个较大的市。

    为贯彻落实党的十八届三中全会和十八届四中全会的重大决策部署，2015年，十二届全国人大三次会议修改《立法法》，赋予所有设区的市地方立法权，明确设区的市人大及其常委会在不同上位法相抵触的前提下，可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项制定地方性法规，同时赋予30个自治州和广东省东莞市、中山市、三沙市以及甘肃省嘉峪关市4个不设区的地级市人大及其常委会相应的地方性法规制定权。2018年，十三届全国人大一次会议通过《宪法修正案》，增加规定了设区的市的立法权，为设区的市立法工作提供了宪法依据。至此，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省、自治区、直辖市，289个设区的市，30个自治州，4个不设区的地级市。

    二、地方立法的发展历程

    改革开放四十年来，地方立法的发展历程大致划分为以下四个阶段：

    （一）起步探索阶段（1980-1992年）

    从1979年8月西藏自治区人大设立常委会开始，至1980年6月，我国29个省、自治区、直辖市人大都设立了常委会，开创了开展地方立法工作新局面。1979年11月29日，新疆维吾尔自治区五届人大常委会第二次会议通过了《关于加强边境管理区安全保卫工作的通告》等三部决定、决议，这是全国首次由省级人大常委会制定的地方性法规。截至1981年6月，29个省（区、市）人大常委会均已制定了地方性法规，内容主要集中在基层人大选举实施细则、延长刑事案件办理期限等方面。黑龙江、江苏、福建、山东、广东等地则制定了关于物价管理、城市卫生管理、稳定山权林权、计划生育、处理偷渡外逃等方面的地方性法规。据统计，从1979年11月至1982年9月，报送全国人大常委会备案的地方性法规共计355件。

    1984年10月，党的十二届三中全会通过《关于经济体制改革的决定》，以城市为重点的经济体制改革全面展开。这也为地方立法拓展了更为广阔的领域。这一时期，地方立法主要集中在三个方面：一是国家立法的实施性法规。例如，对《土地管理法》《城市规划法》《城市居民委员会组织法》《归侨侨眷权益保护法》等制定实施办法。二是开展创制性立法和先行先试立法。例如，在经济特区、鼓励外商投资、商品质量监督、农业技术推广、农作物种子管理、农机事故处理、中医管理、酒类管理、老年人权益保障、禁止赌博等方面开展立法。

    （二）努力构建市场经济体制阶段（1992-2002年）

    党的十四大明确了建立社会主义市场经济体制的改革目标，要求抓紧制定与完善保障改革开放、加强宏观经济管理、规范微观经济行为的法律法规。八届全国人大一次会议提出，要把经济立法放在最重要的位置。党的十五大明确提出，“依法治国，建设社会主义法治国家” 。地方立法坚决贯彻党中央的决策部署，以全国人大常委会立法为标杆，把经济立法摆在立法工作的中心位置，立法步伐明显加快。比如，1993-1999年，一些省年均立法都在20多件次，其中经济立法占很大比重，有些甚至达到50％以上。地方人大围绕推进经济体制改革、维护市场秩序、规范市场行为、保护知识产权、保护劳动者权益等方面，制定了大量法规。此外，各地还加强民主政治、城乡管理、精神文明等领域的立法。

    （三）协调推进各领域立法阶段（2003-2012年）

    党的十六大报告提出全面建设小康社会的奋斗目标，党的十六届三中全会提出了科学发展观，党的十七大报告提出“全面落实依法治国基本方略，加快建设社会主义法治国家”和“坚持科学立法、民主立法，完善中国特色社会主义法律体系”的法治建设总要求。这一时期，各地深入贯彻落实科学发展观，在注重经济领域立法的同时，社会、文化、生态环境保护等各领域立法协调推进，立法规划计划性增强，立法工作体制机制不断完善。各地立法内容主要集中在以下五个方面：一是经济领域，制定有关电子交易、促进中小企业发展、自主创新促进、劳动力管理、劳动合同等方面的法规。二是政治领域，制定或修改有关人大代表选举履职、立法听证办法等方面的法规。三是社会领域，制定了有关工伤保险、就业援助、出租汽车管理、老年人权益保障、残疾人权益保障等方面的法规。四是文化领域，制定了有关公共文化促进、非物质文化遗产保护、历史文化名城保护、全民健身等方面的法规。五是生态环境保护，制定了有关森林保护、水污染防治、噪声污染防治、节约能源等方面的法规。

    2009年，根据全国人大常委会的工作部署，各地积极开展地方性法规的全面清理工作，突出解决早期制定的与经济社会发展特别是与社会主义市场经济要求明显不适应，与法律、行政法规不一致，地方性法规之间不协调等问题，采取废止、修改、列入立法规划或者计划等多种方式对地方性法规进行清理，为法律体系如期形成发挥了重要作用。2010年年底，中国特色社会主义法律体系如期形成。地方性法规作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分，在社会主义法治建设中发挥着实施性、补充性、探索性的重要作用，为地方经济社会发展提供了法制保障。

    （四）引领和推动全面深化改革阶段（2013年至今）

    党的十八大报告指出，法治是治国理政的基本方式。党的十八届四中全会做出关于全面推进依法治国若干重大问题的决定，强调要实现立法和改革决策相衔接，做到重大改革于法有据、立法主动适应改革和经济社会发展需要。党的十九大报告提出，推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治。这一时期，地方立法主要集中在以下方面：一是引领推动当地改革发展。结合自由贸易试验区、粤港澳大湾区、长江经济带、京津冀一体化等开展立法，推动党中央决策部署贯彻落实和地方经济社会发展。二是生态环境保护领域。结合国家环境保护相关法律的修改，相应修改了环境保护、大气污染防治、水资源管理、饮用水保护等方面的实施性法规，采取“一事一例”立法对当地山河湖泊等生态资源进行保护。三是民生保障领域。制定修改养老机构、院前医疗急救服务、控制吸烟、人口与计划生育等方面的法规。四是城乡建设与管理。制定社会信用、社会文明促进、流动人口服务管理、食品安全、轨道交通安全运营、出租汽车管理等方面的法规，提升城乡建设与管理的精细化水平。五是政治领域。制定宪法宣誓实施细则，修改地方立法条例，修改村民委员会选举等方面的法规。

    2015年《立法法》修改，赋予设区的市地方立法权，并将市、州开始制定地方性法规的具体步骤和时间授权省、自治区人大常委会确定。各省、自治区综合考虑市、州人口数量、地域面积、经济社会发展情况以及立法需求、立法能力等因素，妥善完成确权工作，指导设区的市立法工作有序开展。截至2018年3月底，274个设区的市（自治州）中已有273个经其所在的省（自治区）确定可以开始行使地方立法权。249个设区的市（自治州）已经制定地方性法规，经省（自治区）人大常委会批准的地方性法规达621件，其中，立法条例205件，城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面事项的地方性法规413件，另有3件为人大或常委会的议事规则。

    三、地方立法的主要成效

    改革开放四十年来，地方人大及其常委会坚持“不抵触、有特色、可操作”的原则，以立法促改革、促发展、促创新，主要取得以下五方面成效：

    （一）保证宪法、法律、行政法规在本行政区域有效执行

    各地结合本地区的实际情况，积极开展实施性立法，使国家法律法规的规定更有针对性地解决本地问题，更具可执行性和可操作性，有效保证了宪法、法律、行政法规在本行政区域内贯彻执行。据统计，一些地方实施性立法占到当地制定的地方性法规一半以上，内容涉及经济、政治、文化、社会、生态环境保护等各个方面。例如，《山西省实施<中华人民共和国水土保持法>办法》《黑龙江省实施<中华人民共和国老年人权益保障法>条例》《山东省实施<中华人民共和国残疾人保障法>办法》等。

    （二）引领当地改革和经济社会发展

    各地根据经济社会发展需要，对由国家统一立法难以调整的本地方事务，积极开展创制性立法，充分发挥立法对当地改革和经济社会发展的引领和推动作用，为地方实现依法治理提供了法制保障。比如，北京制定《全民健身条例》《志愿服务促进条例》《无障碍设施建设和管理条例》，为成功举办奥运会提供法制保障。内蒙古制定《蒙医药中医药条例》《蒙古语言文字工作条例》《草原管理条例》等地方性法规，维护民族自治地方和少数民族的合法权益，促进民族团结和民族地区经济社会发展。吉林制定《黑土地保护条例》，将黑土地分为重点保护和治理修复两种类型，明确了保护重点，体现了最严格的生态保护精神。新疆制定《实施<中华人民共和国反恐怖主义法>办法》《去极端化条例》《网络安全管理条例》，为依法维护社会稳定、严厉打击暴力恐怖犯罪提供了法治保障。

    （三）为国家立法积累经验

    各地依照法定权限，对国家尚未立法的事项，积极开展先行先试立法，充分发挥地方立法“试验田”的作用，为国家立法积累了经验。比如，浙江制定《河长制规定》让河长履职有章可循，有法可依，为国家立法探索经验。上海结合社会信用体系建设经验，制定《社会信用条例》，在社会信用体系立法方面做出有益探索。山东制定《土地整治条例》，对土地整治形成的有关补充耕地等指标在省内有偿调剂使用做出规定；湖南制定《募捐条例》，对募捐财产的性质、管理和使用，打造透明募捐箱，处理诺而不捐等重点难点问题进行规范，为国家相关立法积累了有益的经验；青海制定《三江源国家公园条例（试行）》，为开展国家公园相关立法进行了有益探索。

    （四）形成较为完备的立法工作体制机制

    各地在长期的地方立法工作实践中，不断探索完善立法工作体制机制，取得明显成效。一是制定地方立法条例，建立统一审议制度。各地普遍制定并修改完善了地方立法条例，对立法规划和年度立法计划的编制，法规案的起草、审议、批准、公布、法规解释、备案审查等事项做出明确制度规范。新赋予地方立法权的设区的市（自治州）已制定的205件地方立法条例中，就有184个设区的市（自治州）的首部地方性法规是地方立法条例。建立起比较完善的法规统一审议制度，做到法制委的“统”与其他委员会的“专”相统一，提高审议的效果和质量。二是制定相关文件，提高地方立法工作规范化水平。建立健全坚持党对立法工作的领导机制，制定加强党领导立法工作的实施意见、重大立法事项向党委报告制度等。建立健全发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用工作机制，制定人大、政府及相关部门间的立法协调规范，以及人大代表参与立法决策制度。建立健全科学立法工作机制，制定立法项目论证、出台前评估、立法后评估、立法咨询顾问、专家论证等工作制度，提升地方立法的科学性。建立健全民主立法工作机制，制定法规草案向社会公开征求意见、立法听证、基层立法联系点等制度，使地方立法更加集中民智、反映民意。

    （五）建立起一支立法工作队伍

    行使地方立法权之初，各地人大常委会并没有专门负责立法工作的工作机构，也没有专门的立法工作队伍。多年来，各地逐步加强立法工作机构建设，省级人大设置了法制委（除西藏外）和常委会法工委，普遍建立起统一审议机构和立法工作机构，各设区的市（州）普遍成立了人大法制委和常委会法工委，基本的机构已建立起来，形成了政治坚定、业务精通、作风过硬、务实高效的立法工作队伍。

    四、地方立法的主要特点和基本经验

    四十年来的地方立法经历了一个不断发展完善过程，围绕着“立什么” “怎么立”，地方立法实现了以下“六个转变”：

    一是实现了从无计划到有规划的转变。改革开放之初，各地对地方立法的认识还不深入，也缺乏立法经验，立法工作只能“摸着石头过河”。1991年，全国人大常委会制定了第一个立法规划。各地也逐步开始编制立法规划和年度立法计划，增强立法的计划性与主动性，建立立法项目论证机制，以解决问题为导向，科学确定立法项目，有意识地查漏补缺、补齐短板，切实为经济社会发展需要提供法治保障。

    二是实现了从相互攀比照抄到突出本地特色的转变。改革开放后的一段时期，各地方在立法权的行使过程中，存在着在立法项目的选取上相互攀比、立法内容的确定上彼此照抄等问题，各地法规同质化现象严重。随着改革开放的不断深入，地方立法实践日益丰富，立法能力不断提升，各地立法由注重向外学习的同时，更加注重向内解决自身问题，在立法权限范围内，结合当地经济社会发展需要选择立法项目，努力使制定的法规突出本地特色、突出针对性。

    三是实现了从片面追求速度到不断提高质量的转变。改革开放初期，国家治理“无法可依”，各地注重加快立法进程，而往往忽视了立法质量。随着法治建设深入推进，尤其是中国特色社会主义法律体系形成后，国家各个方面实现有法可依。在这样的背景下，地方立法理念进一步转变，各地进入在保持立法速度的同时，把立法质量作为立法工作的生命线，更加注重遵循和把握规律，不断提高立法质量。

    四是实现了体例结构从“大而全”到“小而精”的转变。地方行使立法权之初，对地方立法与国家立法功能定位还不明确，倾向于仿照国家立法体例，注重立法体例结构的完整性，甚至在地方立法中实现立法体例结构的“法典化”，实际上是对上位法的照抄照搬和简单重复。随着实践的丰富和经验的积累，地方立法开始注重从“小切口”入手，针对问题立法、突出有效管用，“有几条立几条”，实现了从“大而全”向“小而精”的转变。

    五是实现了从方便政府管理到约束公权、保障私权的转变。地方行使立法权之初，立法的重要目的是为方便政府管理提供合法依据。在这一思想的指导下，地方立法内容上更侧重通过立法明确和保障政府及其职能部门的管理权，有些内容甚至限制了公民权利的正常行使。《行政处罚法》《行政许可法》《行政强制法》等法律出台后，对行政处罚、行政许可、行政强制的设定和实施进行了规范，使地方立法中一度存在的滥设行政处罚、行政许可、行政强制的现象得以有效遏制。同时，《立法法》的出台和修改完善，进一步明确规范了地方的立法权限和范围，地方立法内容逐步实现向约束公权力、保障私权利转变。

    六是实现了从“闭门立法”到“开门立法”的转变。地方行使立法权之初，立法工作是一个由政府到人大的封闭循环，政府或政府部门起草法规案，由人大审议通过，不少法规案都或多或少夹带了部门利益、地方利益。《立法法》出台后，地方人大坚持以人民为中心，围绕拓展广大人民群众参与立法的途径和方式进行了许多有益探索，比如，向社会公开征集立法选题、征求草案意见，召开座谈会、听证会等听取利益相关方意见等，实现了向“开门立法”的有益转变。

    四十年来的地方立法，可以总结出地方立法工作的基本经验，主要有：①坚持党的领导，确保立法工作正确的政治方向。②坚持围绕中心，服务大局，引领改革和经济社会发展。③坚持以人民为中心，立法为民。④坚持从当地实际出发，突出地方特色。⑤坚持科学立法、民主立法、依法立法，不断提高立法质量。⑥发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用。⑦坚持维护国家法制统一。这些经验，既是地方立法工作一路走来证明行之有效、需要遵循的，也是未来地方立法工作种应该继续坚持、具有重要指导性意义的。

原文标题：曲頔：改革开放四十年地方立法 ‖《地方立法研究》

原文来源：《地方立法研究》2018年第6期