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马泽波 许璐:人民法院在社区矫正制度实施中的困境及对策

发布时间:2018-12-26 作者:马泽波 许璐


    小编以人民法院在社区矫正中的角色本位为基础,通过构建就近送执制度、利用判前社会调查前置功能、明确管辖和强制措施决定主体、划定收监执行主体权责等制度,提出了人民法院参与社区矫正的新方案。
 


    编者按


    本来,人民法院在社区矫正制度实施中肩负着法律赋予的启动者和撤销者职责,应遵循审执分离原则、立足审判、专注裁判。但在司法实践中,人民法院的定位和作用却时常发生偏离。

    经对收集到的近来年S省M市400个社区矫正实例研究发现,人民法院在社区矫正、送执、撤销收监等环节面临的困境,已严重到倒逼刑事实体判罚、妨碍法院裁判执行的程度。


 


 


    为此,小编以人民法院在社区矫正中的角色本位为基础,通过构建就近送执制度、利用判前社会调查前置功能、明确管辖和强制措施决定主体、划定收监执行主体权责等制度,提出了人民法院参与社区矫正的新方案。

    随着2003年社区矫正试点工作的开展,我国开始了中国特色非监禁刑刑罚执行的探索之路。

    2011年《中华人民共和国刑法修正案(八)》明确规定了社区矫正制度的适用范围,该制度得以基本法律的形式确立。

    2012年两高两部发布《社区矫正实施办法》(简称“实施办法”),进一步明确了法院启动者、社会调查评估委托者、撤销者的身份,以及核实罪犯居住地、告知报道地、文书送达的义务,并赋予了原判法院撤销社区矫正的管辖权。


 


 


    2016年两高两部《关于进一步加强社区矫正工作衔接配合管理的意见》应运而生,新增对社区服刑人员交付接收、收监执行等环节的衔接制度;同年12月,国务院法制办公室发布《中华人民共和国社区矫正法(征求意见稿)》,面向社会征求意见,但未解决对在逃罪犯的收监执行衔接问题、缺乏对拒绝接收监管等行为的制约,未解决多处“居住地”相互推诿及原判法院与矫正机关、收押机关的衔接难等问题,各机关仍互相推诿,矛盾重重。

    在上述立法和相关司法规范性文件中,虽基本确立了由公检法司监分工合作的工作体系框架,但配套操作规范极其简陋,“居住地”规定不明,拒绝接管制约不力,致使各部门的实务操作随意性大,极具个性化的地方“特色”,且互相推诿,矛盾重重。

    一、社区矫正数据及典型案例分析

    2015年1月至2017年12月,S省M市司法行政机关共接收矫正罪犯4673人,矫正期满或情形消失依法解除矫正的4852人;受理罪犯异地管教申请400人次,对外发出异地委托管教函件并成功转移罪犯数280人(多为变更居住地),衔接障碍率30%;因脱管、漏管、违反社区矫正规定(不含发现漏罪)等被降低管理等级(的罪犯数265人,因上述原因被提请撤销社区矫正(简称“撤矫”)的罪犯数110人。


 


 


    矫正案例一:撤销缓刑,收监执行

    1.办理时间:2014年5月至2014年9月

    2.主办部门:M市B县司法局

    3.衔接部门:M市B县政法委、B县检察院、B县公安局、A区政法委、A区法院

    4.案情:社区矫正对象葛某,男,M市B县人,因犯敲诈勒索罪于2010年4月29日被A区法院判处有期徒刑三年,缓刑五年,缓刑考验期自2010年4月30日起至2015年4月29日止。2014年2月,葛某无假外出,更换手机号码,失去联系三个月。B县司法局经多次查找无果,先后给予葛某3次警告处分,并限期报到。葛某自认无违法犯罪行为,不需要接受司法行政机关监管。


 



    5.办理过程:

    撤缓环节:2014年5月29日,B县司法局向A区法院提交撤缓建议书,后者以葛某未在案、无法调查取证为由拒绝签收。同年6月27日,B县司法局会同B县检察院再次提交,经商讨争论后者同意签收。7月15日,A区法院认为应向罪犯居住地法院撤销缓刑,遂将撤缓建议书及相关证据材料退回。8月4日,B县司法局改向B县法院提交撤缓建议书,B县法院则认为应由原判法院A区法院受理为宜,三家单位经数次协商,A区法院终于9月1日对葛某做出了撤缓裁定。

    收监环节:2014年9月9日,B县司法局寻求B县公安局协助收监,后者按照S省公安厅规定,认为除刑事裁定书外须有强制执行措施依据(即逮捕决定书)方可执行。A区法院以刑事诉讼法无明确规定为由拒绝出具,B县法、检、司三家先后向其商请未果,A、B两地政法委亦牵头协调。最终,A区法院在请示M市中级人民法院后,于同年9月24日出具逮捕决定书,公安机关开始追逃,至今未果(。

    6.问题概括:撤缓主体不明,强制执行依据欠缺,行政权凌驾于司法权之上,法院裁判成一纸空文。

    矫正案例二:暂予监外执行情形消失,收监执行

    1.办理时间:2013年10月至2014年12月

    2.主办部门:M市Y区司法局

    3.衔接部门:M市Y区法院、M市Y区公安局、Z省W市L区法院

    4.案情:社区矫正对象张某某,女,M市Y区人,因犯贩卖毒品罪于2012年8月31日被Z省W市L区法院判处有期徒刑九年。同年9月17日,该法院根据张某某的申请,查明其身患严重疾病,不宜收监执行,决定暂予监外执行一年(自2012年9月17日起至2013年9月16日止)。期满后,Y区司法局向Z省W市L区法院出具社区矫正期满鉴定表及相关材料,该法院审核后认为其现已不符合暂予监外执行的条件,于2015年1月将收监执行决定书邮寄至该司法局。

    5.办理过程:Y区司法局于2015年1月27日会同Y区公安分局向张某某宣读原判法院收监执行决定书,并按照相关规定在M市某医院对其进行体检后送往M市看守所。交接过程中,看守所以“决定暂予监外执行时剩余刑期在三个月以上的,由居住地公安机关送交监狱收监执行”为由拒收。Y区司法局随即将张某某带至Y区公安分局,请公安机关为主体对张某某执行收监,后者以送交监狱不明确为由拒收。Y区司法局将执行收监情况函报原判法院,该法院回复称拟将收监执行决定书和收监执行通知书送达Y区公安分局,由公安机关作为执行主体对张某某进行收监。张某某至今未被执行。


 


 


    6.问题概括:收监执行主体不明,规范性文件间规定冲突,内部规定优先适用,原判法院与矫正地机关难衔接。

    二、法院在社区矫正中的两难困境

    (一)审执界限模糊不明

    我国社区矫正工作还在摸索阶段,各地矫正机关人员配备普遍偏少,案多人少的矛盾在矫正机关也逐渐突显,执行压力向法院分担的现象越发普遍,人民法院越来越多地渗透到刑罚执行环节,参与清点人数、训诫、教育、回访、心理咨询的情况屡见不鲜。部分法院“开展社区矫正的延伸工作,为即将迈出监狱大门的服刑人员开设心理辅导暨形势指导讲座,为司法矫正措施的多样化作有益的探索”的做法也得到了支持和肯定。

    (二)启动矫正多方受制

    一方面,我国刑事司法长期受“禁奸止过,莫若重刑”的传统重刑观念影响,加之社会治安稳定的需要,法院为避免“执法不严、打击不力”的指责,往往在各种“严打”风潮中抵不住压力“重拳出击”,导致在量刑上“宁重勿轻,宁监不缓”。

    另一方面,法院决定刑罚执行方式时需要参酌社区居民对拟服刑人员的接受度,该指标很大程度上依赖于司法行政机关出具的社会调查评估意。


 


 


    诸如流动性大、监管难的外来务工人员,前科累累但被拒绝收押的病残弱人员或系未成年人、无劳动能力人的唯一抚养人等拟矫正对象,司法行政部门基于难以实施有效监管的考虑,往往不愿接收,甚至在社会调查评估环节就提前予以否定,对法院决定刑罚执行方式产生直接的消极影响。法院自身面对上述问题时也投鼠忌器,在启动时常采用判处实刑的方式来避免后续问题的出现。

    (三)送执受阻无人接收

    接收机关模糊导致推诿。法院判决一经生效,即面临执行送达的问题,接收单位一旦确定不当,后续执行问题接踵而来。

    《实施办法》《衔接意见》均规定,法院应当向罪犯居住地的司法行政机关送达社区矫正执行的相关法律文书。对工作稳定、流动性小的人员,其居住地相对容易确定,执行机关也容易选定,送执衔接也较为顺利,但离开户籍地多年、现住地又未满一年的服刑人员,工作和住所频繁变动的外来务工人员,因无工作单位或无固定居所等人户分离、人档分离以及需要异地执行的人员,常常出现交接阻塞的送执矛盾,进而造成罪犯无人监管的局面。

    罪犯漏管导致交接矛盾。所谓漏管,即在法院明确告知报到义务后,逃避监管、未按规定时间期限报到,致使未能及时执行社区矫正。因为工作衔接配合出现问题导致漏管现象,最突出、最显著的就是适用缓刑或者被决定老弱暂予监外执行的罪犯。


 


 


    根据《衔接意见》的相关规定,法院仅具有通知义务和文书送达义务,不具有押送罪犯前往报到地的义务。实践中,罪犯无故不按规定报到,当地司法行政机关不启动执行,进而无法反馈执行回执,执行环节的滞后,致使审判法院无法收悉罪犯进入执行环节的回执情况,案件流程受阻,无法结案。

    (四)收监执行难以到位

    一是收监裁定、决定的作出主体,究竟是居住地法院拟或原判法院?若是由原判法院管辖,该如何解决外地原判法院与本地矫正、收押机关的协调难题?二是法院裁定、决定收监执行后是否应当同时作出逮捕决定、执行通知?三是罪犯收监由谁具体执行,谁从旁协助?即使各项争议业已解决,又如何解决罪犯脱管抓捕难、罪犯病弱关押难的问题?

    《实施办法》等相关规范虽指明了收监执行的执行主体,但涉及的多方主体各有内部办事规章,收监程序统一标准尺度不明朗,实践操作阻力大。

    现有法律未赋予司法行政机关方面搜查、逮捕等强制执行权限,以其为主要主体必然执行不力,公安机关基于矫正脱逃人员不属于“在逃人员”的范畴,追捕程序未明确的考虑,一般仅在其协助义务范围内提供情报线索,很少主动抓捕,收监难题再次回到司法行政机关。


 


 


    罪犯脱管期间若发生事故,产生的责任如何落实;若重新犯罪,职能部门的玩忽职守之责是否追究,也是问题所在。

    此外,还存在“罪犯被送交监狱或看守所时,因体检不符合监狱或看守所的内部规定而被拒收”,因怀孕,病弱,残疾等客观情况无法顺利收监等问题。

    三、法院矫正困境的破解径路

    (一)角色定位:启动与撤销,退出社区矫正辅助执行

    我国现行法律并未赋予法院社区矫正执行的权限,审判主体与执行主体的混同,审判活动与执行活动的重叠,是否有悖审执分离原则?法院在社区矫正执行环节辅助执行者的定位是否偏差?法院在既有职责的基础上,是否确有参与社区矫正执行环节的必要?

    小编认为,法院作为社区矫正的启动者和撤销者,足矣!人民法院的性质是国家审判机关,其任务是“人民法院的任务是审判刑事案件、民事案件和行政案件,并且通过审判活动,惩办一切犯罪分子,解决民事纠纷和行政纠纷”。


 


 


    《中华人民共和国刑法》为法院参与社区矫正的启动(判处管制、宣告缓刑、裁定假释、决定暂予监外执行)、交付执行、撤销环节提供了法律依据和法律渊源,但法律法规将法院的参与范围限定为启动、交付和撤销,并未赋予执行权力。

    因此,法院不是社区矫正的执行主体,过分参与、深入、干涉刑罚执行活动,既违背审执分离原则,也违反刑罚执行法律规定。同时,中国正处于社会转型期,改革也进入了攻坚期和深水区,司法领域案多人少、资源稀缺性问题日益严重,法院在完成审判工作都感到捉襟见肘,更遑论过分参与社区矫正,过分消耗有限的审判资源来支撑伸向社区矫正刑罚执行的触手,难免顾此失彼,既有越俎代庖之嫌,也有本末倒置之误。

    (二)正视启动条件:专注案件事实和法律

    基于矫正的理念,罪犯不再是简单的刑罚客体,而是矫正的对象”,矫正型刑罚相较于威慑、报复性刑罚具有更为积极的意义。

    社区矫正是对我国非监禁刑制度的补充和完善,它有利于罪犯与社区保持联系、促进社会化,有利于减少行刑成本、合理分配社会资源,有利于增进社会和谐、实现刑事司法工作的根本目的——教育和挽救罪犯。如前所述,我国司法长期受报应刑刑罚观的影响及后续实务操作的考虑,各地社区矫正适用率普遍偏低。


 


 


    首先,法院在启动社区矫正时应当正视事实与法律,依法对符合社区矫正条件的被告人准确量刑和执行。尤其是刑事案件大量涌入的基层法院,在严厉打击严重刑事犯罪的同时,只要符合法定条件,在量刑时应首要考虑对其适用缓刑、管制、附加刑等非监禁刑;对那些监禁刑服刑人员,只要是符合法定条件,应当考虑假释,以增强其接受改造的自觉性和积极性,减少犯罪分子交叉感染和重新犯罪的机率,争取更好的再社会化效果。

    其次,执行落实情况只是补位参酌的消极条件,而非先行考察的积极适用条件。启动时考虑的是再犯可能性、对社区的影响程度,后续衔接操作问题应当统一操作标准、围绕矛盾焦点设法解决,不能以滥用法官自由裁量权的方式恶意回避实务问题。

    (三)统一送执标准:锁定社区矫正地,依法强制送达

    1.扩大“居住地”的范围,建立就近送执制度。建议对“居住地”做明确规定,放宽服刑人员自证其居住地的证明条件,取消连续居住满一年的时间限制,摒弃异地转移矫正居住证(暂住证)、租赁合同、务工合同,三证齐备的做法,可以服刑人员提供的劳务材料、租赁材料、居住证或通行证的申办材料等证实的住所为其居住地,上述材料不限于正式合同、文件等规范化材料,证明人的书面情况说明亦可。以服刑人员为中心点,以其高频活动轨迹为界面,就近送达,既减少了送达失败的风险,也切合了服刑人员的正常生活生产规律。

    2.利用判前社会调查前置功能。一是法院在委托社会调查评估时就确定好拟矫正地,有经常居住地的向经常居住地司法行政机关征求意见,没有的则向户籍地机关征求意见,裁判文书生效后即向该评估机关送达执行。二是接受委托的户籍地机关以被告人不在该地生活、社会关系不在该地由,向委托法院说明情况后,法院不撤回委托的,应当接受委托,以相同理由再次拒绝的,不具有法律对抗性,应当进行调查评估,只是调查的重点根据实际情况侧重于对当地社区居民的影响。

    3.体现法院送执强制性。一般而言,有经常居住地的,由罪犯经常居住地的司法行政机关进行社区矫正,既无经常居住地,又无法证据其一般居住地的,应当由其户籍地的司法行政机关负责社区矫正,即使罪犯在所谓的户籍地无社会关系,仅系户口所在地,即俗称的“空挂户”,亦应由该地矫正,一方面,其他居住地无法解决居民养老、社保、医疗、教育、就业等民生问题,另一方面,户籍地既然允许居民挂户,就应当履行接收、管理辖区户籍人员的职责。


 


 


    根据《实施办法》《衔接意见》的规定,收到法院执行通知书的司法行政机关“应当”接收服刑人员,不得以其户籍地、居住地、工作地、社会关系地等不在本地等为由拒绝接收,即使确不适宜监管的,也应当由该司法行政机关在其司法行政系统内按照相关规定办理委托管教、转移管教等手续,而非拒绝接收、退回法院,从而造成漏管现象。

    同时,司法行政人员亦不能够以服刑人员未按时报到为由,拒绝启动社区矫正执行程序,而应当依照规定“及时组织查找,并通报决定机关”,符合撤销条件的,将撤矫建议书并附相关证明材料一并移交原判法院。否之,法院有权出具司法建议书,涉及违纪、犯罪的,应将相关线索、材料移交相关部门处理。

    (四)规范收监程序:明确管辖和收监主体,就近收监

    1.管辖。案例二反映出由原判法院,尤其是远距离的外地法院管辖,实务操作不易,沟通不畅,加之路程时间受阻,后续落实发力不足。而由矫正地法院管辖,既可达到快速全面掌握案件信息、高效快捷审结案件之效,亦便于多方联动协调,利于后续逮捕和收押执行。

    法院一般以书面审查为主审查收监建议,虽然饱受诟病,但对于已脱逃的社区服刑人员,要求被告人在案审查已无现实可能,对未被收监决定、尚处于社区服刑状态的罪犯,司法机关不能违反法律、超越职权对其采取拘留、逮捕等强制措施,因而书面审查撤矫建议,确属必要也是重要的解决突破口。


 


 


    法院在审查该类案件时,着重审查社区矫正执行机关的管理档案、联系记录等,若无法联系到案,则已然证实其脱管的事实,可以此作出收监裁定、决定,并向社区矫正地的公安机关出具逮捕决定书。对于重大、疑难、复杂或社区影响大的撤矫案件,可组织召开撤矫听证会。

    2.执行。法院作出收监裁定、决定时,罪犯在逃的,应同时出具逮捕决定书和执行通知书,避免司法行政机关无人身自由控制权、不符合拘留法定条件而公安机关又无逮捕决定权的尴尬局面。

    公安机关根据逮捕决定书予以追逃,并于抓捕归案后,会同司法行政机关将其押送至监狱或看守所关押,公安机关为收监执行主体。法院作出收监裁定、决定时,罪犯在案的,应出具执行通知书,司法行政机关凭撤销缓刑裁定书或收监执行决定书及执行通知书等法律文书将罪犯押至监狱或看守所关押,公安机关予以必要的协助,司法行政机关为收监执行主体。

    在收监之前,需要临时羁押的,根据二者工作内容和性质,可“在收监执行法律文书送达后,由公安机关将应收监罪犯羁押在本地看守所,按照罪犯送监程序统一办理”。

    法院生效法律文书对当事人及相关公权力机关均具有强制力。罪犯在逃的,即便无逮捕决定书,作为收监执行主体的公安机关不应转移职责和义务,依据执行通知书可先行采取发布罪犯罪行进行网上追逃等必要抓捕措施。移交收押机关时,矫正机关凭法院出具的执行通知书,即有权要求收押机关接收,后者不应以移交主体的不同而有所区别对待。
 


原文标题:马泽波、许璐 人民法院在社区矫正制度实施中的困境及对策――以两起社区矫正案例为视角

原文来源:立法网微信公众号

(立法网  马泽波 许璐/文)

 

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