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“一府一委两院”新格局下地方组织法修改之我见

发布时间:2019-01-18 作者:王晓 滕修福


    结合宪法第五次修正和新出台的监察法,笔者就“一府、一委两院”格局下监察委员会纳入地方组织法修改的若干前景进行展望。
 


 



 

    根据《十三届全国人大常委会立法规划》,《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》修改在即。结合宪法第五次修正和新出台的监察法,笔者就“一府、一委两院”格局下监察委员会纳入地方组织法修改的若干前景进行展望:

    地方组织法修改不会明确选出的监察委员会主任须报请上一级人大常委会批准

    有人认为,既然“选出的人民检察院检察长,须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”(地方组织法第八条之规定的地方人大职权六);那么,选出的地方各级监委主任,也应该明确“须报经上一级监察委员会主任提请该级人民代表大会常务委员会批准”。

    因为,检察机关上、下级是领导(宪法一百三十七条)与负责(一百三十八条)的关系,监察机关也是(宪法第一百二十五条与一百二十六条)。同时,地方各级党的纪律检查委员会(纪委)与监委是“一套人马、两块牌子”,即纪委书记兼任监委主任;如果依法明确上报批准,对纪委书记与监委主任“一肩挑”的保障,能够增加救济途径。

    笔者认为,地方各级人民检察院检察长上报批准有宪法依据(宪法第一百零一条第二款),而本次宪法第五次修正则没有对监察委员会主任作出上报批准的规定;因此,本次地方组织法修改也不可能对监察委员会主任作出上报批准的规定。

    地方组织法修改应当明确监察委员会向本级人大报告工作

    有人认为,地方组织法修改未必会明确监委向本级人大报告工作。理由之一,宪法第五次修正既没有明确国家监委向全国人大报告工作,也没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之二,新出台的监察法只规定地方监委向本级人大常委会报告专项工作(监察法第五十三条第二款),却没有明确地方监委向本级人大报告工作;理由之三,也是最关键的理由,地方纪委与监委实行的是“一套人马、两块牌子”。对此,有人担心:如果要监委向人大报告工作,不就是要纪委向人大报告工作吗?似乎有所不妥。


 



 

    全国人大听取和审议“两院”工作报告,宪法和全国人大组织法未明确规定,由全国人大议事规则(第三十条)和人民法院组织法(第十六条)、人民检察院组织法(第十条)予以明确;地方组织法第八条更是将“两院”向本级人大报告工作列为县级以上地方各级人大职权之一。如此看来,全国人大是否会听取和审议国家监委工作报告,只有待全国人大议事规则修改或明年全国人代会召开方可揭晓。

    至于县级以上地方各级人大是否要听取和审议本级监委工作报告,一要看全国人大是否作出听取和审议的表率,二要看地方组织法修改是否予以明确。笔者认为,地方组织法修改应该明确地方各级人大听取和审议本级监委工作报告。试想:监委如果不在本级人代会上向代表们报告工作,那么人大又如何来监督监委?

    地方组织法修攺后单独出台监察委员会组织法的可能性不大

    纵观现有国家机构组织法,有全国人大组织法(含全国人大常委会)、国务院组织法、人民法院组织法、人民检察院组织法、地方组织法(含地方人大及其常委会和地方人民政府),此外还有居民委员会组织法、村民委员会组织法;似乎应该要有监察委员会组织法。

    依据宪法第五次修正后的规定:“监察委员会的组织和职权由法律规定”(第一百二十四条第四款)。从《十三届全国人大常委会立法规划》来分析,全国人大或其常委会目前没有制定监察委员会组织法的规划,相关国家机关组织法已被列入规划进行修改,其中人民法院组织法、人民检察院组织法正在修改征求意见中;涉及监察机关的监察法已出台,监察官法、政务处分法已列入立法规划。笔者认为,从已出台的监察法来看,监察委员会的组织和职权已基本上由监察法所规定,单独再出台监察委员会组织法的可能性不大。

    地方组织法修改应当明确监察委员会“留置”人大代表应经人大常委会“许可”

    监察法关于留置的规定,诸如:留置期限一般为三个月,最长可以达到六个月(监察法第四十三条第二款);留置等同于拘役和有期徒刑(刑法第四十四条、第四十七条),倍于监视居住(刑事诉讼法第七十四条)和管制(刑法第四十一条)。可见,留置属于依法限制人身自由的一种刑事强制性措施。因此,监委如果涉及依法留置涉嫌违法犯罪的县级以上人大代表,许可程序肯定不能少(代表法第三十二条)。


 



 

    现行地方组织法第三十五条只明确“逮捕或刑事审判”县级以上地方各级人大代表需要提请本级人大主席团或常委会许可,没有包括“留置”在内;但是,代表法第三十二条第二款则明确规定,“如果采取法律规定的其他限制人身自由的措施”,也应当要得到许可。笔者认为,这里所称的“其他限制人身自由的措施”,立当包括“留置”在内。地方组织法修改时,有必要将代表法第三十二条第二款的规定,加入地方组织法第三十五条之中,以保持一致性。
 

    (作者:王晓、滕修福系安徽省芜湖市三山区人大常委会 )

    (原文标题:《展望“一府一委两院”新格局下的地方组织法修改——监察委员会纳入地方组织法规范之中的期待与思考》,有删节)
 


 

原文标题:“一府一委两院”新格局下地方组织法修改之我见


原文来源:立法网微信公众号

(立法网  王晓 滕修福/文)

 

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