高伟：“望文”为何不能“生义”浅谈统一规范“法”的名称

发布时间：2019-05-06 作者：高伟

    “法”的名称，由空间效力、调整范围和效力等级三个要素构成。

    依法治国，而法的种类繁多。如能“望文生义”，从法的名称即可准确看岀“法”的制定主体，无疑会有利于维护社会主义法治的统一。

    法的名称“三要素” 

    “法”的名称，由空间效力、调整范围和效力等级三个要素构成。

    法的空间效力，是指法在哪些地域和空间范围内具有效力。通常情况下，中央国家机关制定的法律、行政法规和部门规章效力及于全国，中央军委制定的军事法规在武装力量内有效。地方国家机关制定的地方性法规、自治条例和单行条例的、地方政府规章，在其管辖范围内有效，有的法律法规如刑法还具有域外效力。这样有助于区分中央立法和地方立法。

    法的调整范围，通常是在法的名称前冠以其发生效力的范围。调整范围一般釆用地域的全称或者规范性简称。如《中华人民共和国立法法》、《中华人民共和国人民币管理条例》中的“中华人民共和国”字样，《中国人民解放军军事训练监察条例（试行）》中的“中国人民解放军”字样，《黑龙江省优化营商环境条例》、《黑龙江省行政执法程序规定》中的“黑龙江省”字样，等等。

    每个国家（含各联邦主体）只有一部宪法，其余的都是普通法。因为，它们调整的是国家和社会生活中某一方面、某一领域的社会关系，在法的名称中表现为对其所调整的社会关系的高度概括。比如《中华人民共和国行政诉讼法》中的“行政诉讼”，表明了调整范围要素，很容易辩明该法调整的是公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，向人民法院提起诉讼，由人民法院作出裁判的社会关系。

    法的效力等级，表明了该法的种类和位阶，这是由我国立法体制决定的。通过法的名称可以清楚的判断该法的制定主体，区分哪些法是上位法，哪些是下位法。如《中华人民共和国国家赔偿法》，光从名称上一目了然判断它是最高国家权力机关制定的规范国家赔偿的法律。又如《四川省盐业管理条例》，从名称上知晓它是四川省国家权力机关制定的规范盐业管理的地方性法规。

    规范“法”名称中的空间效力要素

    在国务院制定的行政法规中，大多数名称缺少“空间效力”要素，即没有冠有“中华人民共和国”字样，易同地方性法规相混淆。特别称为“规定”、“办法”等名称的行政法规，易与规章相混淆。

    中央军事委员会制定的《军事立法工作条例》第71条第三款规定：“军事法规的名称中通常应当冠有‘中国人民解放军’或者‘军队’；军事规章的名称中应当冠有制定单位的名称。”如《中国人民解放军队列条令》《军队审计工作条例》等。

    《中华人民共和国立法法》第103条第三款规定：“军事法规、军事规章在武装力量内部实施。”而《中华人民共和国国防法》第22条第一款规定：“ 中华人民共和国的武装力量，由中国人民解放军现役部队和预备役部队、中国人民武装警察部队、民兵组成。”若军事法规名称仍冠有“中国人民解放军”或者“军队”字样，会使人误以为军事法规只适用中国人民解放军，不适用于武警部队和民兵了。

    小编认为，能否将军事法规冠有的“中国人民解放军”或者“军队”修改为“中国人民武装力量”或者“武装力量”，这样就符合了立法法的上述规定。

    国务院各部门制定的部门规章同行政法规一样，名称中大多数缺少空间效力要素，易同地方政府规章相混淆；有的冠有“中华人民共和国”，易同行政法规相混淆。部门规章往往规范的是某一方面的行政工作，所以何不将部门规章名称冠有其主管的行政工作全称或者规范性简称，两个以上部门联合制定规章的，则尽量一一列出。如《公安机关办理刑事案件程序规定》中的“公安机关”，《交通运输统计管理规定》中的“交通运输”。

    经济特区所在地的省、市人大及其常委会有两项立法权，一是根据宪法和法律规定制定地方性法规，二是根据全国人大的授权决定制定经济特区法规。二者的区别在于：  首先立法依据不同，制定地方性法规的立法权根据宪法和法律，制定经济特区法规的依据是全国人大的授权决定。其次在内容上，地方性法规不得同宪法、法律和行政法规相抵触，而经济特区法规在不违背宪法上位法基本原则基础上，可以对上位法作出变通规定；再次在适用范围上，地方性法规的效力于本行政区域内，经济特区法规的效力适用于经济特区；最后，在立法程序上有所差别，经济特区所在地的市人大及其常委会制定地方性法规的权力是不完整的立法权，在公布前还应当分别报其所在的广东省、福建省人大常委会批准，而经济特区法规则无需批准，只是报授权决定规定的机关备案即可。

    所以，地方性法规名称应当冠有其所在地的省、市全称，经济特区法规名称冠有经济特区全称。

    规范“法”名称中的效力等级要素

    法律 全国人大及其常委会制定的法律绝大多数称为“法”。然而，宪法规定，全国人大制定和修改刑事、民事、国家机构的和其他的基本法律。全国人大常委会制定和修改除应当由全国人大制定的法律以外的其他法律。但是作为最高国家权力机关的全国人大，不但可以制定和修改基本法律，而且还有权制定和修改非基本法律。因此从名称中分辨哪些是基本法律、哪些是非基本法律，比较困难。

    小编建议，为了将二者区别开来，将基本法律统称为“基本法”或者“法典”。如建议将《中华人民共和国行政处罚法》的名称修改为《中华人民共和国行政处罚基本法》，建议将《中华人民共和国刑法》的名称修改为《中华人民共和国刑法典》。

    法律的名称除了称“法”外，还有的称为“条例”、“办法”、“规则”、“决定”、“规定”等。如《中华人民共和国外交特权与豁免条例》、《中国人民解放军选举全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表的办法》、《中华人民共和国全国人民代表大会议事规则》、《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》等。

    法律名称使用其他种类，易同法规乃至规章相混淆，在一定程度上无法分辨其效力等级。比如《中华人民共和国学位条例》，光从名称上无法辨别其是最高国家权力机关制定的法律，还是由最高国家行政机关制定的行政法规。

    “决定”不但用于修改和废止法律，还有作为法律称为“决定”的。如《全国人民代表大会常务委员会关于惩治骗购外汇、逃汇和 非法买卖外汇犯罪的决定》、《全国人民代表大会常务委员会关于在沿海港口城市设立海事法院的决定》（1984年11月14日中华人民共和国主席令第十一号公布）、《全国人民代表大会常务委员会关于外商投资企业和外国企业适用增值税、消费税、营业税等税收暂行条例的决定》（1993年12月29日中华人民共和国主席令第十八号公布施行）等，它同其他法律一样，经全国人大常委会审议通过后，由国家主席签署主席令公布，不同的是表明了决定的制定机关。同样是《全国人民代表大会常务委员会关于加强网络信息保护的决定》（未由主席令公布），是由中国国家权力机关制定，但并未由国家主席签署主席令公布。从名称上看，决定是法律还是有关法律问题的决定，无从判断。

    小编认为，全国人大制定的基本法律统称“基本法”外，全国人大和它的常委会制定的除基本法律以外的其他法律统称为“法”，称“条例”和其他名称的，一律改为“法”。如建议将《中华人民共和国中华人民共和国消防救援衔条例》的名称修改为《中华人民共和国消防救援衔法》，将建议《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事规则》修改为《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会议事法》。

    法规国务院制定的行政法规，中央军事委员会制定的军事法规地方国家权力机关制定的地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规，名称绝大多数称“条例”，军事法规还有的称“条令”（如《中国人民解放军内务条令》），当然有的称“办法”、“规定”等。如1992年9月25日中华人民共和国国务院令第105号公布的《实施国际著作权条约的规定 》，《成都市古树名木保护管理规定 》，等等，光从名称中很难辨认出他们属于行政法规（地方性法规）还是属于行政规章。

    国务院曾经发布过《中华人民共和国道路交通管理条例》（1988年3月9日）和《道路交通事故处理办法》（1991年9月22日），小编曾错误以为《道路交通事故处理办法》是国务院公安部门制定的道路交通管理条例的配套规章。在一次偶然机会看到了这个办法的全文，在其名称下用括号标注“1991年9月22日国务院发布”。这才恍然大悟，原来这个《办法》也是国务院制定的行政法规。当然了，这两部行政法规已在国务院制定道路交通安全法实施条例时宣布废止。

    国务院制定的《行政法规制定程序条例》第五条规定：行政法规的名称一般称“条例”，也可以称“规定”、“办法”等。国务院根据全国人民代表大会及其常务委员会的授权决定制定的行政法规，称“暂行条例”或者“暂行规定”。还规定：国务院各部门和地方人民政府制定的规章不得称“条例”。至于在何种情况下称“规定”、“办法”等，则没有明确规定。     

    地方人大根据立法法第77条第一款规定制定的规范地方立法程序的地方性法规，基本上未对地方性法规名称使用规则作出规范。对地方性法规名称的规范，一般是由地方人大常委会主任会议或者法制工作委员会通过制定立法技术规范来体现。

    如《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范（试行）》第13条规定，“地方性法规名称中的种类名称，分为条例、实施办法、规定、规则”。

    小编建议，为了使法规同法律和规章相区别，无论是国务院制定的行政法规和中央军事委员会制定的军事法规，还是地方国家权力机关制定的地方性法规、自治条例和单行条例、经济特区法规，一律统称为“法规” 。如建议将国务院制定的《公安机关督查条例》的名称，修改为《中华人民共和国公安机关督查法规》；建议将中央军事委员会制定我《中国人民解放军组织编制管理条例》的名称，修改为《中国人民武装力量组织编制管理法规》；建议将《浙江省国防教育条例》的名称，修改为《浙江省国防教育法规》，等等。

    规章 国务院制定的《规章制定程序条例》第七条规定：规章的名称一般称“规定”、“办法”，但不得称“条例”。但是对于在什么情况下称“规定”、在什么情况下称“办法”，则未明确。

    除此之外，规章的名称已经超出了上述行政法规规定的限制，还有称“规则”、“规范”、“决定”等。

    如《重庆市行政立法技术基本规范（试行）》第11条规定，政府规章一般分为“实施细则”、“办法”、“规定”、“决定”、“规范”。

    小编建议，将规章的名称统称为“规章”，以此区别于法律和法规。如建议将《民用爆炸物品生产许可实施办法》的名称修改为《工业和信息化系统民用爆炸物品生产许可规章》，建议将《广东省通信设施建设与保护规定》的名称修改为《广东省通信设施建设与保护规章》，等等。

原文标题：高伟：“望文” 为何不能“生义”浅谈统一规范“法”的名称

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　高伟/文）