叶建平：繁花何时能结果——代表立法议案的困扰与消解

发布时间：2020-03-12 作者：叶建平

    每年关注全国人大会议，常为代表们满怀激情地畅言国是而喝彩，其中最令人振奋的莫过于代表们提出了一个个事关事业基础、事关发展前景的立法议案。在多年关注和职业思考的过程中，看到代表联名提出立法议案越来越呈现出一派繁花盛开的景象，同时却也发现繁荣的背后是至今没有一件议案审议通过。


 

    每年关注全国人大会议，常为代表们满怀激情地畅言国是而喝彩，其中最令人振奋的莫过于代表们提出了一个个事关事业基础、事关发展前景的立法议案。在多年关注和职业思考的过程中，看到代表联名提出立法议案越来越呈现出一派繁花盛开的景象，同时却也发现繁荣的背后是至今没有一件议案审议通过。进一步探究可以发现，一方面是制度规范的美好愿景，一方面是具体实践的行路艰难，这种困扰的现象如何认识、如何消解？实有深入研究的意义。

    一、繁花似锦究何若

    代表议案是指全国人民代表大会一个代表团或者三十名以上的代表联名，向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议事原案。这里讨论的着重指代表联名提出议案这种情形。提出代表议案是代表履职的重要表现，尤其是代表联名提出立法议案，正呈现出一派繁花盛开、异彩缤纷的景象，但却陷入一种相当困扰的状况，繁荣的背后是至今没有一件议案审议通过。

    （一）繁花盛开的景象。经过多年的发展，全国人大代表提出立法议案的热情日益高涨。如2019年3月14日第十三届全国人民代表大会第二次会议主席团第三次会议通过的《关于第十三届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》指出：在本次会议上，全国人大代表依法向大会提出属于全国人大职权范围内的议案，根据大会主席团第一次会议决定的代表提出议案的截止时间，到3月11日12时，大会秘书处共收到代表提出的议案491件，比去年增长51%。其中，有关立法方面的487件，有关监督方面的4件。代表团提出的14件，代表联名提出的477件。简单分析，可以看出以下几个方面的特点，一是有关立法方面的议案达绝对多数，占全部议案的99.18%；二是代表联名提出的议案达绝对多数，占全部议案的97.15%；三是代表联名提出立法方面的议案达绝对多数，即便将全部议案中仅有的4件监督方面的议案算作代表提出从而排除出去，代表联名提出的立法方面议案仍然占99.16%；四是参与提出的立法方面议案的联名代表数量庞大，即便按上述算法排除监督议案数量（实按473件计），再按法定最低人数30人联名要求计算，参与联名提出立法议案的代表多达14190+人次，按出席代表2970人。简单计算，代表人均参与提出立法议案4.8次以上。上述四个方面的绝对数量、比率关系，充分反映了我国代表提出立法议案呈现绝对量多占比高的繁荣景象，用繁花似锦加以形容毫不为过。

    （二）无限美好的制度愿景。代表提出立法议案是人民当家作主的表现，是代表积极履职的要求，更有宪法法律的明确依据，且已形成较为完备的体系。

    一是宪法的权源和平台规范。《中华人民共和国宪法》第二条：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。第七十二条：全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员，有权依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。

    二是大会组织法的组织保障规范。《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十条：一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。第十二条：全国人民代表大会会议对于宪法的修改案、法律案和其他议案的通过，依照中华人民共和国宪法的有关规定。

    三是代表法的权利及行使机制规范。《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第三条：代表享有下列权利：（二）依法联名提出议案、质询案、罢免案等；第九条：代表有权依照法律规定的程序向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。代表依法提出的议案，由本级人民代表大会主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。

    四是立法法的代表立法议案及处理程序规范。《中华人民共和国立法法》第十五条：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。第十六条：向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。

    五是议案处理办法的定位和具体操作规范。《全国人民代表大会代表议案处理办法》第一条：为了保障全国人民代表大会代表依法行使提出议案的权利，做好代表议案工作，发挥代表作用，根据宪法和有关法律，制定本办法。第三条：代表提出议案是执行代表职务，参加行使国家权力的一项重要工作。认真处理代表议案，是有关机关或者机构的法定职责。

    （三）无可奈何的现状。一方面是明确肯定的宪法法律规定，无限诱人的美好制度愿景，满怀希望的立法议案热情；另一方面，面临的是几十年只开花不结果的残酷现实，截止目前的一个的现状，迄今为止还没有零的突破。如《关于第十三届全国人民代表大会第二次会议代表提出议案处理意见的报告》载明：根据全国人民代表大会组织法和全国人民代表大会议事规则的规定，大会秘书处对代表提出的议案逐件认真分析研究，认为没有需要列入本次大会审议的议案。大会秘书处建议，将代表提出的议案分别交由全国人大有关专门委员会审议。……有关专门委员会对上述议案进行审议后，向全国人大常委会提出审议结果的报告，经全国人大常委会审议通过后印发第十三届全国人民代表大会第三次会议。从审查结果看，本次大会认为没有1件需要列入本次大会审议的议案，也就是说列入本次大会审议的议案为0%。那么这种情形是一个偶然的情况吗？笔者查阅了大量其他年份议案处理意见的报告，虽然有时表述稍异，但从是否列入大会审议这一处理上都是一样的结果。针对这种情况，全国人大并非完全漠视，一个边缘性的探索是，2007年十届全国人大常委会第二十八次会议对民事诉讼法修正案（草案）进行分组审议，引发社会各界高度关注的，不仅是审判监督程序的完善和民事执行程序的重构，更在于这部草案并非闭门造车的产物，而是全国人大常委会法制工作机构以全国人大代表提出的有关议案为基础起草的。但这实际上算不上是真正代表议案的“上会审议”，因为已经实行了转换，在实质上与“建议”的处理已无根本区别。故而，较为官方的说法明确，从1979年到目前为止，还没有代表团和代表联名提出的法律案被列入会议议程审议通过的。全国人大情况如此，各地情况又是如何呢？本人曾专门查阅一些省市区人大会议关于代表提出议案处理意见的报告，也曾与部分省级人大的相关人员作过交流，各地情况也是大同小异，结果更是如出一辙。虽然也曾有人呼吁，虽然也曾有地方人大尝试策划激活这一制度，但至今尚未听闻有真正的代表立法议案审议通过，整体情况同是繁花怒放无结果，无可奈何随流水。

 

    二、欲渡黄河冰塞川 

    代表联名提出立法议案呈现繁花似锦的景象，却陷入一种几十年只开花不结果令人困扰的境地，究其根源，除了议案本身质量和立法程序繁复难度大等原因之外，人大立法实践中立法规划的预成、立法计划的编制、法律草案的起草、公开征求意见的要求、人大会议议程的确定、日程的安排、人大主席团的临时审查、专门委员会的先行审议以及人大及其常委会职权中的立法内容、议案主体的差异都在一定程度上造成了代表议案现实行路难的困境。

    （一）代表立法议案与立法实践的规划计划冲突。考察立法规划、计划及其能否包容代表立法议案的制度要求，可以发现存在较为明显的冲突或者说现实性存在断桥之困。我国对立法工作通过编制立法规划和年度立法计划，目的是使立法工作有条不紊地进行，做到全面规划，统筹安排，明确重点，集中力量，有计划有步骤地制定各种法律。《中华人民共和国立法法》第五十一条：全国人民代表大会常务委员会通过每届任期的立法规划、年度立法计划等形式，加强对立法工作的统筹安排。编制立法规划和年度立法计划，应当认真研究代表议案和建议，广泛征求意见，科学论证评估，根据国家经济社会发展和民主法治建设的需要确定立法项目，提高立法的针对性、及时性和系统性。立法规划和年度立法计划由委员长会议通过并向社会公布。全国人民代表大会常务委员会工作机构负责编制立法规划和拟订年度立法计划，并协助全国人民代表大会常务委员会督促立法规划和年度立法计划的落实。但编制立法规划和年度立法计划往往难以兼顾代表临时性的立法议案，如2018年9月7日，十三届全国人大常委会公布了新的三大类别立法规划，其中第一类项目：条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案（69件），第二类项目：需要抓紧工作、条件成熟时提请审议的法律草案（47件）。这种一定时期内的立法规划显然无法包容往后年份代表提出的立法议案。又如全国人大常委会2018年立法工作计划，经2017年12月14日第十二届全国人民代表大会常务委员会第105次委员长会议原则通过，2018年4月17日第十三届全国人民代表大会常务委员会第2次委员长会议修改，其中确定继续审议的法律案12件，安排初次审议的法律案14件，以及其他预备审议项目等。2019年3月4日，第十三届全国人大第二次会议开幕第二天举行的新闻发布会，媒体报道即称“2019人大立法计划出炉”，而此时全国人大会议才刚刚开幕，代表提出立法议案也未到截止时间。

    （二）代表立法议案与立法实践的程序环节冲突。考察立法诸多原则、程序及其能否包容代表立法议案，可以发现存在较为明显的冲突或者说现实性存在断桥之困。现代立法是科学立法、民主立法、依法立法的有机统一，理论上有非常高的要求，实践上有非常复杂的程序，代表立法议案与具体操作、现实运行明显存在一定的区隔。一是与开门立法的广泛民主要求有一定区隔。立法应当体现民主立法的要求。《中华人民共和国立法法》第五条：立法应当体现人民的意志，发扬社会主义民主，保障人民通过多种途径参与立法活动。二是与法律草案起草的基本要求有一定区隔。立法法第五十二条：全国人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以提前参与有关方面的法律草案起草工作；涉及综合性、全局性等事项的法律案，可以由有关的专门委员会或者常务委员会工作机构组织起草。三是与立法律案征求意见、评估、听证、论证等要求有一定区隔。立法法第三十七条：列入常务委员会会议议程的法律案，应当将法律草案文本及其说明等通过网络等媒介向社会公布，征求意见，但是经委员长会议决定不予公布的除外。重要的法律案，经委员长会议决定，还可以在全国主要媒体公布，向社会征求意见。征求意见的情况应当向社会通报。第三十八条：拟提请常务委员会会议审议通过的法律案，在法律委员会提出审议结果报告前，常务委员会工作机构可以对法律草案中主要制度规范的可行性、法律出台时机、法律实施的社会效果和可能出现的问题等，进一步听取意见，组织开展评估工作。评估情况应当在法律委员会审议结果报告中予以说明。第五十三条：提出法律案，应当同时提出法律草案文本及其说明，并提供必要的参阅资料。修改法律的，还应当提交修改前后的对照文本。法律草案的说明应当包括制定或者修改该法律的必要性、可行性和主要内容。法律草案起草过程中对重要问题有意见分歧的，应当就征求意见和协调的情况予以说明。四是与提出议案的时间要求有一定区隔。第十七条：常务委员会决定提请全国人民代表大会会议审议的法律案，应当在会议举行的一个月前将法律草案发给代表。第二十八条：列入常务委员会会议议程的法律案，除特殊情况外，应当在会议举行的七日前将法律草案发给常务委员会组成人员。五是与法律案审次规定的一般要求有一定区隔。立法法规定列入常务委员会会议议程的法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决，并规定了各次审议的主要任务。虽然也有不用三次审议的，但与全国人大职权相应的基本不能适用。在立法实践中，对法律草案起草、调研、征求意见、听证、论证、审议等环节往往再作进一步的具体规定，实际操作按部就班，程序繁杂，从1978年五届全国人大一次会议到2015年十二届全国人大三次会议，全国人民代表大会共审议通过58件法律案，于此可见一斑。代表提出立法议案，短时间内审查、上会、进入审议几乎都不存在操作的空间。

    （三）代表立法议案与立法实践的职权结构冲突。考察全国人大及其常委会的职权分配、议案主体结构、常委会的定位与人大本位的对接、先行审议的安排及其能否包容代表立法议案，可以发现存在较为明显的冲突或者说现实性存在断桥之困。一是宪法赋予人大及其常委会不同的职权。宪法第六十二条第三项、第六十七条前四项分别规定了全国人大及其常委会的广义立法职权，可见立法对于人大制度的重要地位，但从相关的内容及性质来看两者显然存在职权的分工差异，全国人大的立法权比起常委会来说更重要、更基础、地位更高。宪法法律规定了向人大及其常委会提出法律议案的不同主体，除了机关类主体外，联名类的主体也有不同的规定。宪法第七十二条规定：全国人民代表大会代表和全国人民代表大会常务委员会组成人员是依照法律规定的程序分别提出属于全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会职权范围内的议案。组织法规范了进一步的具体规定，《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》第十条：一个代表团或者三十名以上的代表，可以向全国人民代表大会提出属于全国人民代表大会职权范围内的议案，由主席团决定是否列入大会议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入大会议程的意见，再决定是否列入大会议程。第三十二条第二款：常务委员会组成人员十人以上可以向常务委员会提出属于常务委员会职权范围内的议案，由委员长会议决定是否提请常务委员会会议审议，或者先交有关的专门委员会审议、提出报告，再决定是否提请常务委员会会议审议。立法法规范了立法议案的专门具体规定。立法法第十五条：一个代表团或者三十名以上的代表联名，可以向全国人民代表大会提出法律案，由主席团决定是否列入会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入会议议程。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。第十六条：向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。第二十七条：常务委员会组成人员十人以上联名，可以向常务委员会提出法律案，由委员长会议决定是否列入常务委员会会议议程，或者先交有关的专门委员会审议、提出是否列入会议议程的意见，再决定是否列入常务委员会会议议程。不列入常务委员会会议议程的，应当向常务委员会会议报告或者向提案人说明。专门委员会审议的时候，可以邀请提案人列席会议，发表意见。

    由此可见，宪法法律规定全国人大代表和常委会组成人员联名是不同的议案主体及其联名数额要求，分别行使不同的立法职权，虽然立法法第十六条规定“向全国人民代表大会提出的法律案，在全国人民代表大会闭会期间，可以先向常务委员会提出”，但该条规定的结果方向或者说出口明确为“决定提请全国人民代表大会审议”。

    （四）代表立法议案与立法实践的会程安排冲突。考察会议议程的安排、议案的处理以及能否包容代表立法议案，可以发现存在较为明显的冲突或者说现实性存在断桥之困。全国人民代表大会是最高国家权力机关，行使广泛而重要的权力，代表结构复杂，数量众多，根据宪法规定每年举行一次，是一次难得的社会动员，是一种极其珍贵的社会资源聚合，当然其成本也是不得不考虑的因素，会期不能过长，会程不能松散，因此每次会议都经过精密筹划，制定细致的会议议程、日程，但这样的要求与立法的复杂程度很难相融。立法法第十四至二十五条较为详尽地规定了全国人大的立法程序，最基本的程序有秘书处交专门委员会先行审议、主席团决定列入大会议程、印发草案（常委会提出的需在一个月前印发）、提案人说明、代表团审议、法律委员会统一审议、代表团团长会议讨论、会议表决等，没有预作安排，很难插入复杂的立法议程和调整既定的日程。考察现实会议议程的安排和通过、严密的程序形式以及能否包容代表立法议案，可以发现，基本上是按代表“零意见”设计，且排斥代表议题的出现。一般的会议议程日程安排往往都是现实性不留可能空间，如第十三届全国人民代表大会第二次会议安排了八大主要议程，其日程安排非常紧凑，连周末也都作了安排，3月9日（星期六）全天分别安排代表团全体会议、代表小组会议审议全国人大常委会工作报告，3月10日（星期日）全天分别安排代表团全体会议、代表小组会议审议外商投资法草案，代表仅星期一休息一天。在有些时候，尤其在一些地方人代会上，有时会有更多的时间限制，甚至在会上要求，“希望各代表小组严格按照大会会议议程安排的时间进行审议，不要随意改变审议时间。”同时，现实存在代表议案提出期间过短的问题，根据《全国人民代表大会代表议案处理办法》的规定，“代表议案一般在大会会议期间提出”，“由各代表团在规定的议案截止时间前送交大会秘书处”。而议案的审查处理组织又具有临时的属性，因为宪法规定全国人民代表大会举行会议的时候选举主席团主持会议。根据《全国人民代表大会代表议案处理办法》对议案处理的规定，大会秘书处开会研究议案处理的具体建议，大会主席团根据大会秘书处的报告，决定代表议案是否列入本次会议议程，或者先交有关专门委员会审议。临时组织限时处理，“一概排斥”无疑成了最稳妥可靠的选择，这可能也是迄今没有代表立法议案进入审议程序的一大原因。

 

    三、种花还望能结果

    最低三十名以上代表联名，总数多达过万代表人次参与，提出议案的背后，代表的是千千万万的人民和千千万万的希望，投入的社会资源、成本不计其数，如果总是无望而归，未免损耗过大。上述情况的存在，一方面拷问议案的质量、代表的履职能力和质效，另一方面则在拷问或者说需要检视制度道路是否可行。如果存在一道迈不过去的坎，此路不通，则宜考虑废除取消，避免万千投入。代表立法议案会不会成为断桥边的狂欢？笔者持乐观的态度，种花还望能结果，检视、改造现行规则及其运行体系，完全有望美梦成真。

    （一）理念的更新。制度上的权利应该是现实可以实现的权利，所谓无救济无权利，可望不可即的权利难以称之为真正的权利。代表提出立法议案是人民当家作主的要求，是直接表民意、自己定规矩的表现，更大的意义在于，它不仅仅推动立法的民主化进程，畅通公众参与，打破部门对法律的垄断，更关键的是这种贯通制度需求与制度供给的机制，避免了制度需求与制度供给之间的流通环节损耗，降低了制度生产流转成本，减少了制度表达翻译的错谬，从而也能够将民主立法、科学立法、经济立法更好地结合在一起。同时，充分运用广大的代表立法资源，还能为极大地节约立法成本，放大立法效应。因此，更应该在此认识基础上将美好的制度愿望具体落实好。

    （二）制度的改进。虽然《全国人民代表大会代表议案处理办法》第四条第（二）、（三）款明确将“内容属于全国人大及其常委会职权范围内的事项”以及“要求列入全国人大及其常委会会议议程进行审议的事项”作为议案应当具备的条件，即明确代表可以提出常委会职权范围的议案并要求常委会审议，但没有常委会审议的细化操作规程，也没有体现在代表法、组织法、立法法规范之中，而且立法法第十六条明确规定，“……先向常务委员会提出，经常务委员会会议依照本法第二章第三节规定的有关程序审议后，决定提请全国人民代表大会审议，由常务委员会向大会全体会议作说明，或者由提案人向大会全体会议作说明。”可见，常委会的审议仍是程序性的而非最终通过的实质审议。因此，有必要优化、改良现行制度规范，在现行制度与具体规定、操作规程、运行实际之间进行合理的对接、贯通，特别是在明确人大职权和人大常委会的不同职权的基础上，贯通人大和常委会之间的代表议案主体异位，设计两者之间必要的角色转换；贯通先行审议与实质审议之间的环节转换通道，对专门委员会先行审议通过的立法议案，提请列入人大常委会审议议程；贯通审议与表决之间的职能分工，现行常委会审议的基本属于专门提出的程序性处理意见，而宜对一些适宜的立法议案规定由常委会审议、表决；贯通本次审议和下次审议的安排，一些具有较好基础的代表立法议案，可以在继续调研、修改、完善之后，或者在专门委员会先行审议之后，列入下次人大会议审议。

    （三）方法的改善。遵循立法工作的特点，适当优化现行人大工作方法。一要为定位立法规划的指引功能和保持年度立法计划的一定张力，为包容代表立法议案预留空隙。二要在安排人大会议议程、日程时保持一定张力，为接收代表立法议案预留空间。三要为代表立法调研、草案起草、立法前评估提供足够的社会资源支持，极大地提高代表立法议案的质量，实践中一些机关类议案主体在提出立法议案之前，往往广泛征求意见、反复调研、反复论证，可以为联名类议案主体提供借鉴，也可将两者有机结合，为代表开展立法调研提供更加有力的资源支持和保障。

    （四）规范的指引。健全法学理论与实践结合的机制，加强立法基础技术研究，特别是加强立法规范类型化研究和智能化运用，经过多年的立法实践，我国已经建构了较为完善的法律规范体系和立法基础体系，还可以探索进行更为具体的立法业务规范指引，激发代表立法的积极性、主动性。还可探索在人大常委会代表与选举任免工作机构之下设立代表履职协助和服务中心，以针对性提高代表立法议案质量。

 

    （五）能力的提升。人大是立法机关(五四宪法还曾规定全国人大是唯一立法机关)，尤其需要加强代表立法意识和能力建设，要在代表选举时有代表能力和立法能力的展示和考察，对当选的代表加强立法能力培训，吸收代表参与现实立法活动，鼓励代表选择接受立法代理服务，探索为代表适当选配立法顾问参谋，多方面多渠道提高代表现实性立法能力。同时，也应看到，大量法律的制定往往经历十年磨一剑的过程，需要深入细致的立法调研、千锤百炼的完善草案，因此，有必要适度抑制立法议案的数量，从而更加专注提升议案质量。

    （六）地方立法可以先行突破。除了地位和层级上的区别之外，地方人大与全国人大在性质、原则、结构、运行等许多方面具有一致性，以上所述全国人大代表立法议案的现象、根源也同样存在于地方之中。而地方立法权限范围的有限性、立法角度的基层性、适用范围的地域性、制度规范的具体化、规范切口的微型化等一些方面的地方特点，可以为代表立法议案打开窗口，作出先行性探索，特别是设区市接近社会生活终端、行政管理终端、执法实践终端、矛盾问题终端的特点以及具有问题最直观、调研最方便、规范最彻底、监督最到位的优势，也适合先行探索。通过探索，积累经验，推广适用，可以较好的发挥代表立法议案的制度效应，为我国的立法、法治事业作出搭桥式和突破性的贡献。



原文标题：叶建平：繁花何时能结果——代表立法议案的困扰与消解

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　叶建平/文）