张天科：纳入政府预算管理资金还没有做到“横到边纵到底”

发布时间：2020-04-01 作者：张天科

    《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）自2015年1月1日颁布施行以来,对于加强预算管理，规范预算执行，强化政府债务管理，加强预算审查监督，推进依法理财，加大人大审查监督，充分发挥预算的各项职能，促进经济社会发展发挥了重要作用。可以肯定地说，在某种程度上，《预算法》是推动依法治国、提高国家治理能力的重要保障。


 

    《中华人民共和国预算法》（以下简称预算法）自2015年1月1日颁布施行以来,对于加强预算管理，规范预算执行，强化政府债务管理，加强预算审查监督，推进依法理财，加大人大审查监督，充分发挥预算的各项职能，促进经济社会发展发挥了重要作用。可以肯定地说，在某种程度上，《预算法》是推动依法治国、提高国家治理能力的重要保障。

    但是应当看到，长期以来，由于受传统的政策体制管理等方面的影响制约，我国在预算管理方面一直没有以法律的形式作出规定，因此在预算的编制、审批、执行、调整、决算以及监督管理等方面都存在着不少问题，如预算编制程序不清、预算管理权责不明、预算审批不严格、预算执行不认真以及预算监督不力等，致使预算缺乏应有的法律严肃性。应当指出，近年来，随着新修订的《预算法》的有效实施，我国的预算制度改革在不断推进，人们对预算是国家管理社会经济事务，实施宏观调控的主要手段之一，在整个国家的政治经济生活中具有十分重要的地位和作用的认识越来越高，预算编制与管理日趋完善，预算审批与执行依法得到有效保障。但客观地讲，目前，全社会学习贯彻新《预算法》的自觉性不高，还没有充分认识切实执行《预算法》的重要性和必要性，在预算编制、管理、审查、执行、监督等方面尚未脱离传统预算管理模式的束缚，特别是在一些地方，大量政府收入未纳入预算管理，这与预算的综合性原则相悖，与新修正的《预算法》规定不符，预算制度体系还存在诸多问题，与全口径预算存要求还有很大差距：

    一是预算编制不完整。以往由于相关制度不完备、体系不健全，加之编制手段、技术以及条件的限制，在地方政府预决算管理中，一些预算外收入、非税收入、债务收入、国有资本经营收入、国有企业利税减免未能全额纳入预算，一些重点项目建设资金仍在预算外循环。突出反映是数量较大的土地出让金、政府性基金等财政收支，均没有纳入全口径预算决算管理，预算编制不够完整、精准度不高。目前政府预算体系，预算管理的完整性、统一性还不够，纳入预算管理资金尚未涵盖所有类型的财政性资金，还没有做到“横到边纵到底”，突出问题之一是非税收入及土地出让金、社会保障基金等其他政府性基金收入，没有全部纳入全口径预算决算管理中来，不能完整而全面地反映政府财务信息，没有形成真正意义上的综合预算。从市级一下政府财政预算的编制的情况看，年度预算编制不够完整。一些地方政府年度预算只有本级公共财政预算、政府性基金预算，却没有把国有资本经营预算、社会保障预算和一些部门预算、预算外收支和政府债务纳入预算范畴，致使政府预算编制项目不全，内容有缺失，科目设置不尽科学合理。特别是县区一级由于自身财力不足，甚至一多半财政收支依赖上级拨款，加之每年上级转移支付和专项资金变化较大，收支基数很难确定，一些款项无法列入收支预算，致使一些财政资金游离于预算编制之外，预算支出留有缺口，年初财政预算与年终执行结果之间的偏差较大，很难做到“预算一年、一年预算。”

    二是部门预算不统一。尽管我国财政预算改革中，实行一个部门一本预算，但政府各个部门预算，标准仍不一致，没有办法统一管理，尚未实现政府内部的财政统一。现阶段，我国的财政预算编制模式，采用“基数法”，推行的是零基预算，各部门获得批准预算的额度取决于原有基数，而不是部门事权大小。这种情况下，预算编制与以前年度财政资金的支出结构、支出比例等使用效益割裂开来，而且缺乏合理的支出定额标准，导致部门之间预算的不平衡问题。同时目前财政部门还无法行使统一的预算分配权，财政、发改、科技等部门都可以行使预算分配权，这导致预算分配权分散于很多部门，对预算管理制度的运行和预算监督造成了较多问题，一些财政收支无法预算细化到具体的款或项，部门预算科目不全，不仅提高了预算编制、执行的成本，而且造成财政资金的浪费。

 

    三是法规制度相对滞后。一方面，随着市场经济体系的不断完善和综合预算、部门预算等预算形式的发展，《预算法》关于预算编制与管理的部分条款的规范性和操作性与现实客观实际已不适应。《监督法》对人大审查监督预算也只是粗线条的规定，两法之间缺乏统一规范和一致性。另一方面，每年1月份左右人代会审查批准的预算草案过粗过早，而上一级政府财政部门每年下达财政收支计划都在2-3月份左右，上年上下级财政决算直到6月才能下来，但本级预算在年初经人大审批后，执行年度从元月1日已经开始，这样便形成了财政预算先执行、后编制、再审批的局面，使预算编制错位、时间错位、审查主体错位。

    四是预算控制不到位。现行有关法律和预算管理制度明确规定，政府所有类型的财政收支活动都必须要得到立法机构的批准和授权，从而在财力保障上限制政府的活动范围。然而，我国立法机关却无法对预算管理的项目和内容以及所有政府收支活动发挥控制作用。地方人大批准的预算，由于受不确定因素（如上级转移支付项目及数额的不确定）影响，部分未列入预算资金难以得到有效监督。加之按照现行预算体制和编制办法，政府向人大提供的预算（草案）总体而言，过于简单粗略，预算资金很难“精细”到具体项目。因此，人大审查批准预算草案存在“政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”的状况。

    五是预算约束力不强。《预算法》虽然规定各级政府应当在每一预算年度内至少两次向本级人民代表大会或者其常务委员会报告预算执行情况，但并没有规定如何加强对人大审批的预算经常性监督的具体程序，而对于在执行中经常遇到的未经人大同意，随意减征、免征、缓征，违规列支、划转、追加追减和向非预算单位拔款等违反预算的行为则无约束程序、更无法追究责任，这样，客观上造成了人大“上半年审议批准预算、下半年研究预算调整”的习惯做法和“政府财政支到哪里？人大就批到哪里？”的不良局面。一方面政府在法定的预算外重大支出项目上没有严格按照法律的规定向人大报批、备案，接受人大的监督;另一方面人大对审批的财政预算执行监督不力，把关不严，有些明知财政部门为了编制平衡预算虚列收入，但也只能任其行之；有些必须列入预算支出的资金，因收入无来源，人大也只好任其搁置，至于预算外和预算超收收入更是放任自流，坐视不管，导致政府在执行中随意性较大，预算失去刚性约束，影响了监督权有效行使。

    党的十八大以来，党中央和习近平总书记多次强调要全面深化财税改革，实行积极的财政政策，充分发挥财政在建立健全社会主义市场经济体制中的宏观调控作用。并多次指出“完善财政预算监督机制，支持人大及其常委会充分发挥国家权力机关作用，加强人大对政府全口径预算决算审查监督。”这既是党对我们提出的新要求，也是贯彻实施新预算法，深化预算改革，加强预算管理，推进民主法治建设的迫切需要。在这种情况下，需要加快财政改革的步伐，加强国家的宏观管理。同时，也迫切需要以法律的形式明确各级权力机关、政府机关、各级财政部门以及各部门、各单位在预算管理中的职权，加强对预算编制、预算审批、预算执行的管理和监督，真正做到以法治财，保障和促进经济和社会的健康发展。因此，必须进一步深入学习、全面理解新《预算法》，认真贯彻新《预算法》，确保《预算法》的全面有效实施。

    一是要认真学习、全面理解新《预算法》。《预算法》的颁布实施是国家法律制度建设的一项重要成果，是我国实施以法治财、以法理财的重要法律依据，更是财政制度建设具有里程碑意义的一件大事，标志着我国加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度迈出了坚实的一步。目前贯彻实施新《预算法》，首先要做好新《预算法》的深入学习宣传工作。地方各级人大作为地方国家权力机关，要履行好审查监督财政预决的法定职能，替人民管好自己的“钱袋子”，就必须认真学习全国人大关于修改〈中华人民共和国预算法〉的决定以及新修订的《预算法》，全面理解新《预算法》，准确掌握新《预算法》的精神、原则和各项具体规定，增强预算法治意识，自觉把新《预算法》的各项规定作为从事预算管理和预算监督活动的行为准则，严格依法办事，严肃财经纪律，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。其次要大力做好新预算法的宣传普及工作。坚持把新《预算法》纳入“六五”“七五”普法范畴，作为一项重要内容，在普法验收中要把贯彻执行新《预算法》的情况作为重要考核内容，除专门组织新《预算法》培训外，要采取各种方式广泛宣传新《预算法》，让社会公众了解掌握预算法律知识，推动全社会形成有法必依、执法必严、违法必究的良好法治环境。

    二是要认真贯彻新《预算法》。法律的生命在于实施，法律的权威也在于实施。当前一方面要按照新《预算法》的规定要求，抓紧修订完善区人大常委会关于加强区级财政预决算审查监督实施办法，督促政府及其财政部门尽快研究制定财政预算编制、转移支付、财政资金支付、政府债务管理、政府综合财务报告等方面的规章制度；另一方面要完善政府预算体系，健全透明预算制度，改进预算控制方式，坚持厉行节约，硬化预算支出约束，建立跨年度预算平衡机制，规范地方政府债务管理，严控债务风险，完善转移支付制度，推进基本公共服务均等化。力争做到预算完整，公开透明，科学有序，执行有效，纪律严明。

    三是要严格预算编制与管理。《预算法》是规范预算编制、审查批准和执行的基本法律。现行的《预算法》对新预算收支范围、预算编制、预算审查和批准、预算执行和调整、监督、法律责任等方面作了明确规定，特别要求政府及其财政部门要细化预算编制，推进部门预算，建立和完善全口径预算体系，将政府的全部收入和支出都纳入预算，确保横向到边、纵向到底。这就要求地方政府财政部门按新预算法规定，深化改革部门预算，建立全口径预算体系，逐步推进和规范预算编制，细化预算分类，将所有收入和支出全部纳入预算管理，确保提交同级人大的“一般公共预算”支出，要按其保障功能分类编列到项，明确支出方向；按其经济性质分类，基本支出编列到款，说明支出用途。这样才能真正使“外行看得懂，内行看的清”，实现公共财政预算功能。

    四是要加强对预算的审查监督。加强对预算的审查监督，是贯彻执行预算法前提和保证。按照《预算法》的规定要求，建议各级人大成立专门的预算工委和财经工作委员会，聘请专业人才，配备专门人员，每年人代会召开前，应提前介入，与政府相关部门联系沟通，专门安排听取政府财政部门关于上年预算执行情况和当年预算草案初步方案编制情况的汇报，并要深入发改、税务、统计等财政征收和有关经济分析与计划部门进行调研分析，收集对部门预算的意见建议；同时采取算账核对的办法，对政府提交的财政预算草案及其报告进行审查，重点审查财政收入中税收收入、社会保险基金收入、政府性基金收入、非税收入、贷款转贷回收本金收入、债务收入、部门财政拨款收入、转移性收入和不同渠道取得的各种收入是否纳入预算管理？对预算草案各项指标的安排、预算编制规范等内容进行初审和评估，关键要看政府编制预算收支时是否“全口径”纳入，有无预算外收支安排，而后提出初审意见，要求政府及其财政部门对下一年度的预算草案进一步修改完善，细化预算科目，加强预算编制管理，推行部门全口径收支预算，使财政预算报告内容更加切合实际，预算安排更趋科学合理。

 

    五是要切实把好预算审批执行。预算审批是地方人大行使权力的体现，是人民实现当家作主的有效形式。每年人代会上，各级人大审查批准对财政预算，一方面要求政府在向大会提交书面报告外，还应另附表格，将收支项目尽量列细，对项目设置做出说明；另一方面在广泛听取代表意见的基础上，进行归纳分析并向大会主席团提出对预算草案审查结果的报告，经大会主席团审议通过后，形成决议草案，提请大会表决通过。同时，为了强化预算约束，保证人大审批的财政预算有效执行，各级人大常委会应坚持每半年听取一次同级政府的财政预算执行情况，并且按季度检查和监督预算资金的收支情况，主要看人代会批准的预算执行的怎样？有无超预算或者无预算安排支出？还要不定期的抽查农业、教育、科技、环保、社会保障等重点项目资金使用情况，并通过实时在线联网，加强财政预算执行全过程动态监督；同时要求政府及其财政部门应按季、按月向本级人大上报预算执行报表，如实反映预算收支情况，严格预算执行；对财政预算执行中因特殊情况或者发生重大变化，影响当年预算执行，需作部分调整的，应督促政府及其财政部门向人大常委会报告预算变动情况，适时将调整方案提请本级人大及其常委会审查和批准；同时对政府提交的预算调整方案根据调整的原因、项目、数额以及实现调整方案的措施进行初步审查，形成初审意见，并要求政府严格控制不同预算科目之间的资金调整，合理用好超收收入，保证预算收支专款专用，切实增强对政府预算执行的约束性。

原文标题：张天科：纳入政府预算管理资金还没有做到“横到边纵到底” 

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）