王晓 滕修福：街道办事处设立人大工作委员会的立法思考

发布时间：2020-04-07 作者：王晓 滕修福

    从政府角度，所谓派出机关是一级政府根据经济社会发展及管理的需要，按管辖地区授权委派的下设机关。如省（自治区）级政府下设的行政公署、县（自治县）级政府下设的区公所、区（市辖区、不设区的市）级政府下设的街道办事处（地方组织法第六十八条之规定）。


 

从政府角度，所谓派出机关是一级政府根据经济社会发展及管理的需要，按管辖地区授权委派的下设机关。如省（自治区）级政府下设的行政公署、县（自治县）级政府下设的区公所、区（市辖区、不设区的市）级政府下设的街道办事处（地方组织法第六十八条之规定）。关于在以上相关派出机关设立人大工作机构（人大工作委员会，简称“人大工委”），地方组织法第五十三条也有相应规定。下面，笔者依据地方组织法及派出机关的现状，就在派出机关设立工委的相关几个问题，谈一管之见。

依法可以设立的政府派出机关及现状

依据地方组织法第六十八条第一款之规定，“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。”省级下设的政府派出机关一般称之为“行政公署”。行政公署是中华民国时期的行政督察区的“行政督察专员公署”的简称；1949年中华人民共和国建立后将原“行政督察区”改为专区，则成为“行政专员公署”的简称；上世纪70年代“专区”改称“地区”，作为“地区行政专员公署”的简称，成为正式的机构名称。行政公署管理若干个县（旗）或市，管理一般地区的行政公署叫地区行政公署，管理盟的行政公署叫盟行政公署。上世纪80年代以来，许多省、自治区实行市地合并改革，采用市管县的体制，行政公署逐渐减少。目前，也仅在黑龙江、新疆、内蒙古尚存11个行政公署。

依据地方组织法第六十八条第二款之规定，“县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。”县、自治县下设的政府派出机关，法定名称为“区公所”。区公所行政地位介于县和乡、镇之间，管理若干个乡、镇。上世纪八、九十年代以来，随着撤区并乡、撤乡并镇，一轮又一轮区划调整，到目前也仅剩一个区公所——河北省张家口市涿鹿县赵家蓬区公所（原名南山区公所）。

依据地方组织法第六十八条第三款之规定，“市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”市、区下设的政府派出机关，法定名称为“街道办事处”。街道办事处目前在全国有八千多个，随着城市化进程的不断加快，县级也尝试下设街道，如2009年9月，湖南省长沙县撤销星沙镇，设立星沙、湘龙、泉塘3个街道。

此外，还存在“开发区”这一派出机关的现状。开发区是指由国务院和省、自治区、直辖市人民政府批准在城市规划区内设立的经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区、国家旅游度假区等实行国家特定优惠政策的各类开发区，是地方政府为促进区域经济迅速发展而设置的专门机构。开发区伴随着改革开放应运而生，仅国家级开发区就有近四百家，省、市级开发区数更多，有近两千家。开发区的管理模式不尽相同，有与行政区划相融合的，没有代管行政区域；也有作为派出机关设立的，授权代管下一级乡、镇或街道。

以上派出机关不构成一级国家行政机关，其权力是委派机关的延伸，因而是派出那一级国家行政机关的分支机关。派出机关的官员实行委派任免制，而不是选举任免制。

依法可以设立的人大工作机构及名称

地方组织法1979年出台时并没有明确，只是规定：“常务委员会根据工作需要，设立办事机构。”（1979年地方组织法第三十条）直到1995年地方组织法进行第三次修正时，才规定：“ 常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。”“省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。”（地方组织法第五十三条）2015年地方组织法第五次修正，进一步增加规定：“市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。”（地方组织法第五十三条新增第三款）至此，在派出机关设置人大工作机构不仅有法可依，而且其职能也有所法定。

关于在派出机关设立人大工作机构的名称。从实际操作来看，地方各级人大常委会在派出机关设立的工作机构，一般冠以“工作委员会”。如地区级的“黑龙江省人大常委会大兴安岭地区工作委员会”，简称“大兴安岭地区人大工委”；市辖区级的“某某市某某区人大常委会某某街道工作委员会”，不设区的市级“某某市人大常委会某某街道工作委员会”，简称“某某街道人大工委”。

在派出机关设立人大工委的立法思考

综合派出机关的现状，笔者认为，随着二元户籍制度的取消和城市化进程的不断推进和发展，县、自治县下设派出机关区公所（目前全国仅存一个）将会在不久的将来成为历史。而随着二元户籍制度的取消和城市化进程的不断推进和发展，县、自治县相继设立派出机关（街道）将会越来越多，开发区作为一级派出机关已成事实。

依据现行地方组织法关于在派出机关设立人大工作机构的条款规定，在各类开发区设立人大工委似乎无法可以，在县、自治县下辖的街道设立人大工委，也没有明确的法律条款。但是，笔者认为：依据地方组织法第五十三条第一款所明确的各级人大常委会“根据工作需要”可以设立“其他工作机构”的法理，在开发区和县辖街道设立人大工委也未尝不可。此外，关于在县辖街道设立人大工委，全国人大常委会法工委有权威答复。全国人大常委会法工委于2015年10月对重庆市人大常委会的问询，还进行了书面回复（法工委发〔2015〕56号）：“重庆市所辖县（自治县）人大常委会设立的街道工作机构，可以参照地方组织法关于街道人大工作机构职责的规定开展相关工作”。

那么，在派出机关设置人大方面的工作机构（工委），下一步如何进行立法完善呢？为此，笔者建议：

（一）修法撤销区公所。地方组织法再次修改时，县、自治县下设区公所的条款（第六十八条第二款）可以删除，全国仅存的赵家蓬区公所可以撤销，设立乡、镇或街道建制。

（二）可以立法明确县、自治县政府下设街道办事处，以取代区公所。即地方组织法再次修改时，删除第六十八条第二款，将第三款修改为：“县、自治县、市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”作为第二款。

（三）关于在街道设立工作机构的规定，也应包含“县、自治县”。即地方组织法再次修改时，将第五十三条第三款修改为：“县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。……”

（四）明确在开发区也可以设立人大工委。即地方组织法再次修改时，在地方组织法第五十三条可以增加一款明确：“县级以上地方各级人大常委会可以在开发区设立工作机构”。（安徽省芜湖市三山区人大常委会  王晓 滕修福）

附相关法律条款修改方案

将地方组织法第五十三条 常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。

省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。

市辖区、不设区的市的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。

修改为：

第五十三条 常务委员会根据工作需要，设立办事机构和其他工作机构。

省、自治区的人民代表大会常务委员会可以在地区设立工作机构。

县级以上地方各级人大常委会可以在开发区设立工作机构。

县、自治县、不设区的市、市辖区的人民代表大会常务委员会可以在街道设立工作机构。工作机构负责联系街道辖区内的人民代表大会代表，组织代表开展活动，反映代表和群众的建议、批评和意见，办理常务委员会交办的监督、选举以及其他工作，并向常务委员会报告工作。

将第六十八条 省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。

市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

修改为：

第六十八条 省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。

县、自治县、不设区的市、市辖区的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

原文标题：王晓 滕修福：街道办事处设立人大工作委员会的立法思考

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　王晓 滕修福/文）