李光汝：立案登记背景下跨域立案的实效性分析——基于国家权力、公民权利与审判效益的三维分析

发布时间：2020-04-15 作者：李光汝

    跨域立案是指当事人及其代理人对属于人民法院管辖的一审民商事、行政、申请执行等案件，可向就近的基层人民法院（协作法院）申请异地立案，而不受地域、审级的限制。



    提要：

    跨域立案是指当事人及其代理人对属于人民法院管辖的一审民商事、行政、申请执行等案件，可向就近的基层人民法院（协作法院）申请异地立案，而不受地域、审级的限制。

 

    本文重点以S省法院试点以来产生的450件案例为研究对象，发现由于各试点地区对跨域立案的内涵存在认识分歧，依托平台运行不畅等问题，跨域立案运转状态不佳。异地诉讼难的问题仍没有解决，尽管人民法院通过将案件受理权与管辖权的创设性分离，让当事人突破地区、审级限制就近立案。

    其根源在于：一是协助法院对跨域立案的职权性认识不足。跨域立案的核心是协作法院和受诉法院之间的分工配合，打破了传统受诉法院和申请主体之间“二元”审判权力结构。

    协作法院应当贯彻诉讼服务理念，充分发挥申请主体与受诉法院的桥梁作用。二是原告诉权的有限保护。“原告就被告”是我国诉讼法确立的管辖基本原则，这一原则虽然具有一定的立法价值，但却忽视了原告多见于诉讼中的弱势地位，不利于原告和被告的平等保护。跨域立案在起诉上保障了原告的诉权，但这种保障是有限的。三是信息化平台的时效性差。法院持续的职权供给和当事人的权利保护，需要借助智能化信息平台平衡，否则审判压力移送至审判的前端。

    全国推广跨域立案改革，加强信息化建设的同时，还要继续完善跨域立案规定，建立评查和监督机制，探索跨域审判制度，必要时可以建立跨域管辖制度，真正实现审判资源的有效流动。借助S省司法协作系统的流转经验，可以建立指定管辖、管辖权异议的线上流转。

    主要创新观点：

    一、厘清跨域立案的服务模式。跨域立案是新型的立案诉讼服务方式，它只解决立案，服务于审判。它需要协作法院、受诉法院和申请主体三方参与。协作法院承担除立案登记审查以外的诉讼事务，受诉法院进行立案登记审查。

    二、归纳跨域立案的法理基础。跨域立案符合现有的管辖制度，是法院内部的工作机制，通过案件受理权和法院行使管辖权的创设性分离，实现了案件流转。这种流转方式，是当事人主义在诉讼法中的新体现，丰富了当事人处分权的形式，一定程度上缓和了“原告就被告”管辖制度带来的负面影响，有利于建立原告、被告控辩上的平等地位。

    三、完善跨域立案的制度框架。目前，跨域立案中协作法院和受诉法院之间的协作不受制约。区分上述法院工作内容的情况下，本文对跨域立案的监督、评查提出了建议，并指出了跨域立案规定的完善方向。同时建议建立跨域审判制度，规范跨域庭审。

 

    四、依托现有跨域立案平台，提出线上流转新构想。S省司法协作系统可以实现指定管辖、管辖权异议的处理。这意外的惊喜，可以预见指定管辖、管辖权异议通过智慧化平台处理的便捷性。

    正文：

    2015年9月，福建省高级人民法院决定在全省推广“跨域·连锁·直通”式诉讼服务模式（以下简称“跨域模式”）。这一决定成为开展跨域立案的先头兵，同时也催生立案登记制改革走向深入。到2019年上半年，全国32%的法院开展省内跨域立案服务，已经形成“全国试点、集中运行”的发展态势。今年中央政法工作会议上，习近平总书记指出“加快推进跨域立案诉讼服务改革，推动诉讼事项跨区域远程办理、跨层级联动办理”。要打造这样的诉讼服务新格局，必然涉及国家权力和公民权利的平衡。而跨域立案的成功运行，以充分保障司法审判的效益为前提。本文试图从国家权力、公民权利和审判效益的角度，探索跨域立案的改革路径。

    一、实践扫描：既有司法格局下资源投入未达预期效果

    S省法院作为跨域立案服务的试点之一，于2017年6月9日印发《关于跨域立案服务的暂行规定》（试行）（下文简称《暂行规定》）。如今试点逾两年，“跨域模式”是否得到成功推行？结合S省法院跨域立案的运行实效，笔者以2017年6月9日至2019年4月21日为统计期间开展研究，总结如下：

    （一）跨域立案的内涵扩张

    未与网上立案区分，看重案件跨域的结果。网上立案是指，当事人自主选择受理法院后，按照网上诉讼服务系统的页面提示填写案件相关信息并上传诉讼材料，提交成功后生成流水号，之后由专人进入审判管理系统进行立案登记审查。

    网上立案具有：一是审查的直接性，当事人已经选择受理法院，受理法院可以径行立案，作出不予受理、驳回起诉的裁定；二是主体的双边性，当事人与受理法院之间没有“中间人”，没有跨域立案的三方结构；三是职能的独立性，当事人选择的受理法院独立完成立案登记审查职能，与其它基层法院或者上级法院的协商仅限于管辖制度范围，而鲜少涉及材料收转、委托送达等。

    而根据《暂行规定》第四条，S省法院的跨域立案有两种方式：（1）依托网上诉讼服务中心，按照网上诉讼服务的运行程序办理；（2）依托司法协作系统办理。显然，S省法院将网上立案作为跨域立案的内容。

    （二）跨域立案的辐射面窄

    S省跨域立案的现行成效，要从其覆盖地区、数量、案件类型等判断。具体而言，一是S省试点起步不算晚，但是数量少。2018年，S省法院跨域立案数量为235件，不到全国法院跨域立案数量的千分之二。而同年S省受理案件数量是全国地方各级人民法院受理案件数量的4.42%。二是S省试点面向全省，但是地区发展不均衡。S省两市领跑全省，半数以上的跨域立案案件由两市完成，呈现区域的高度集中。同时，约有1/3的地区未实现跨域立案。三是案由类型集中，未实现全案由覆盖。统计期内，民事类案件共398件，占比88.4%。民事类案件集中于合同纠纷，婚姻家庭、继承纠纷两类，分别达212件、104件。行政类案件共51件，占比11.3%。S省法院跨域立案的辐射面与群众的需求成正比。

 

    （三）跨域立案的平台缺乏法律流转依据

    S省法院自建了司法协作系统，用于省内跨域案件流转。根据S省法院司法协作系统，跨域立案共有六种状态，分别是销案、预收、移送、退回、符合和立案。简单而言，销案是撤销状态，预收、移送和退回是准备状态，符合是预成功状态，立案是成功状态。统计期内，S省法院司法协作系统处于六种状态的案件数量如下：

 

    其中，最复杂、最容易陷入僵局的阶段是退回。这时，不仅需要协作法院和受诉法院的密切联系和高度配合，还需要其共同上一级法院处理管辖争议。

    情形一：发生跨域立案，但协作法院有管辖权。如M市Y区的杨某以M市S县的谢某为被告，要求其返还未实际施工而为其提前支付的房屋装修款，向M市Y区人民法院提起诉讼，双方未约定管辖法院。经释明，M市Y区人民法院作跨域立案处理。M市Y区人民法院初步审查后，将起诉材料引入或者扫描进入协作系统，此时显示预收状态。点击“审查”后，案件发生推送，M市S县人民法院可查询到处于移送状态的本案信息。当M市S县人民法院未审查通过，然后点击退回，M市中级人民法院可查看到此退回案件信息，并进行二次审核。

    情形二：发生跨域立案，但协作法院没有管辖权。如：N市P区的王某以N市Q县的李某为被告，要求其返还工程款，工程所在地位于Q县，双方未约定管辖法院。经释明，N市P区人民法院作跨域立案处理。Q县退回本案，N市中级人民法院查看到Q县退回案件的信息，要进行二次审核。

    按照S省法院跨域立案系统，此时M市和N市中级人民法院要进行二次审核，这是否有法律依据？一方面，情形一中争议标的为给付货币，S县是被告住所地，Y区是接收货币一方所在地即合同履行地，所以S县和Y区对本案均有管辖权。

    依据《最高人民法院关于<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第三十六条，Y区人民法院不得将案件移送给S县人民法院，但是司法协作系统开启了通道，使得本案发生直接移送；另一方面，依据《中华人民共和国民事诉讼法》第三十七条，跨域立案中直接推送本次管辖争议，可否视为M市S县和N市Q县报请指定？最关键的是，当事人是否会提起管辖权异议？如果M市中级人民法院选择Y区人民法院作为管辖法院，该案通过跨域立案进行登记后，谢某提出管辖权异议，那么M市中级人民法院实际上进行的是第二次管辖权异议的处理。那么，M市中级人民法院之前在司法协作系统中的处理结果对申请主体、协作法院和受诉法院不具有约束力。显然，要处理“退回”状态案件，需要面临管辖制度上的障碍。

    二、评估：跨域立案的运行实效

    （一）案件受理与法院行使管辖权的创设性分离

    传统意义上，案件的受理是该法院行使管辖权的重要前提。当事人向法院起诉，该法院对其诉讼请求进行形式审查后立案，案件的受理与管辖权的行使紧密结合且不可分，而跨域立案似乎改变了这种状态。

    跨域立案最显著的特点是作为受理案件一方的协作法院不行使案件管辖权。法院主管及管辖问题要给予当事人争议、辩论之机会和程序保障，理应在立案登记后确定。不同于选择医院看病——只要挂号就可以在此处获得治疗，当事人进行跨域立案，相当于在就近的协作法院“挂号”，能不能看上“病”，还得看受诉法院有没有叫上号。也就是说，跨域立案中案件的受理与非管辖法院发生了结合。

    针对这种变化，有人认为：“在中国社会全面深化改革和人口流动不断增加的大背景下，随着跨行政区划设置法院和立案登记制的实施，管辖分开具有一定的合理性，管辖的理论逻辑也不排斥管辖分开。”跨域立案下案件的受理与管辖发生分离，是便利异地当事人参与诉讼的实践基础，也是法院内部分工精细化的结果。

    （二）回归当事人中心主义的落空

    跨域立案旨在让群众“少跑路”，让法院“多跑路”，是S省法院在立案审查环节由职权主义向当事人主义的巨大转变。但是，跨域立案向当事人本位的转变面临困难。第一，跨域立案缺少即时性，不能打消当事人对案件受理的疑虑。协作法院只进行形式审查，群众需要等待受诉法院处理。如果受诉法院未通过立案审查，当事人对跨域立案的需求将减弱，更加倾向于跑远路。第二，卷宗流转周期长，跨域立案进度慢。部分协作法院通过机要或者EMS寄送诉讼材料，受诉法院收到卷宗并流转至审判业务庭周期较长，当事人可能会两边问、两头跑。还有个别案件未及时处理，一直处于移送、退回、立案状态等，跨域立案的进度条停滞。这些都会打击当事人的积极性。第三，跨域立案只解决司法救济的第一公里。便利群众是跨域立案坚持的基本原则。当事人的最终目的是息讼止争，显然不是只需要进入司法程序，除非他没有这种期待。如果跨域立案没有跨域庭审制度与之配套，这种便民性会大打折扣。

 

    （三）法院的跨域立案服务和司法资源配置之间博弈

    跨域立案是一种诉讼服务，是立案登记制改革下的重要内容。它寻求的是司法资源在诉讼前端就得到预先、充分的配置。首先，跨域立案对司法资源规范配置的要求高。根据《暂行规定》，跨域立案在醒目位置公布其服务范围和流程，并开设专门的窗口或者场所，配备专门人员指导跨域立案，购置服务设备。但是，上述客观条件并不是所有法院都能同时、长期具备。而且，跨域立案的需求具有随机性，案件数量较少的法院遵照施行会造成上述司法资源的浪费。其次，跨域立案增大了协作法院和受诉法院之间的工作压力。当前的司法协作系统下，跨域立案主要依托线下中转，未普遍实现电子化，加重了法院的沟通成本。再则，为促进矛盾纠纷多元化解、降低万人起诉率，部分地区法院出现对跨域立案进行严格审查，引导当事人向受诉法院径直起诉，筛选简单案件操作等情形。

    三、反思：跨域立案效果不佳的根源探究

    维度一：国家权力再分配——法院协助义务的分担

    案件的主管和管辖制度确定了当事人与受诉法院之间的对应关系。而跨域立案的核心是法院的分工配合，本质上是法院的一种内部工作机制，它将作为“第三方”的协作法院引入立案环节，从而参与诉讼。虽然诉讼程序的启动权由当事人控制，但是法院在审判信息的畅通流转，保障当事人信息共享上需要负担更大的责任。

    对跨域立案下建立的“三方结构”缺乏认识，直接导致参与协作法院的主体缺位。《暂行规定》按照跨域立案的流程制定，从各环节中体现协作内容。根据《暂行规定》第二条 ，S省法院未规定跨域立案的审查主体，仅规定申请主体，这并不能反映跨域立案的主体特点。一方面，跨域立案中收件法院（协作法院）、异地法院（受诉法院）和申请主体是重要组成部分，缺一不可。根据“跨域模式”（见图三）：收件法院对当事人的起诉进行立案形式审查，当事人指定的异地法院以收件法院传递的起诉材料为依据，立即进行立案登记审查，制作电子签章的法律文书后推送给收件法院。收件法院负责送达，并将送达回证传回异地法院。收件法院对不符合跨域立案规定的起诉，不提供跨域立案服务，依法向当事人释明。

 

    另一方面，依据2017年3月27日出台的《浙江法院跨域立案规则（试行）》，2017年8月14日出台的《天津法院网上立案和跨域立案办法（试行）》，2018年4月24日出台的《北京法院跨域立案工作办法》等，在跨域立案的定义中对其“三方结构”进行了直接释明。跨域立案不再遵循受诉法院与申请主体之间的“两方结构”。

 

    跨域立案的“三方结构”是案件受理与法院行使管辖权相分离的结果。审判权由法院独立行使，并不意味着受诉法院和协作法院之间无法建立诉讼事务上的联系。从外部看，这种“三方结构”还是法院与群众之间的关系。“辩论主义与职权探知主义的结合，它强调在诉讼资料的收集层面当事人与法院的协作，而法院的协助义务根源于司法的社会性需要。”协作法院不受地域、审级制约，主动承担除立案实质审查权以外的异地诉讼事务是异地当事人获得便利性的来源。

    维度二：原告诉权的膨胀与制约

    跨域立案中，当事人的起诉权同时受协作法院和受诉法院保护。因受诉法院如果不配合完成受诉法院的立案审查，当事人无法实现跨域立案。

 

    而现行立案登记制下，起诉是诉讼程序的开始，但是在起诉条件中起诉程序要件和判决审理要件仍存在混合。民事诉讼的判决审理要件置于起诉阶段。如，我国民事、行政诉讼法均将“属于人民法院受案范围和受诉人民法院管辖”作为起诉条件之一。面对当事人扩张的诉权，协作法院很大程度上认为与自己无关，导致跨域立案程序启动的乏力。

    既是戴着“镣铐”，跨域立案中仍灵活处理了当事人异地的起诉请求，但以其诉权的有限保护为对价。只有受诉法院拥有立案实质审查权，“符合登记要件而被登记立案的是否符合审理要件并进入实体审理程序尚需审查”，跨域立案必然要符合级别管辖和地域管辖的规定。跨域立案赋予了原告更广泛的起诉自由，在一定程度上平衡了原告与被告之间在管辖利益分配上的不公正，同时缓和了把当事人权利的实现作为纠纷解决附带价值的偏向。

    值得说明的是，不同于“跨域模式”，由于《暂行规定》未设立协作法院和受诉法院管辖冲突机制，技术打出了司法实践中管辖制度的擦边球。（见：情形一、二）S省法院司法协作系统可以解决协作法院和受诉法院之间的管辖权异议，也可以成为指定管辖的通道。特别地，跨域立案区别于移送管辖制度。移送管辖是法院针对已经受理的案件，而跨域立案解决的是案件的受理。至于协作法院发现需要移送管辖的案件后撤诉，又通过跨域立案进行处理的情形，应当视为新的跨域立案。

    维度三：审判效益的替代性补偿不足

    “跨域模式”取得傲人的成绩，离不开智慧法院的打造。2015年1月泉州两级法院信息化建设已经完备，可实现诉讼材料自动扫描、法律文书同步生成、批量电子签章、电子卷宗流转。同时，建成全市32个专门送达机构，形成“全市一张网，管理一体化”的委托送达制度，文书在线实时传送和第三方社会服务机构直接送达相结合，有效化解送达难。而S省各级法院自筹资金完成信息化建设，建设速度有快有慢，水平有高有低。总体来讲，S省司法协作系统的同步性、即时性不强，同时诉讼电子化路径未得到广泛认可，是难以体现跨域立案的审判效益的重要原因。

    同时，跨域案件的协调对法院的内部管理也提出挑战，主要针对立案庭。跨域立案强化了立案庭多元、线上和立体的诉讼服务功能，而立案登记制弱化了其审查过滤职能。立案庭的转型成效，难以从审判效益上体现。

    四、衍化：跨域立案改革的路径选择

    （一）跨域立案的内部发现与创新

    第一，打造指定管辖的快车道。基于S省司法协作系统，跨域立案有望成为指定管辖的线上通道。跨域立案与指定管辖的关系紧密，指定管辖目的在于防止法院之间推诿或者争夺案件管辖权，保障案件及时审理。而跨域立案中难免存在推诿案件的现象。当协作法院和受诉法院发生管辖权争议时，其共同上一级法院可经由司法协作系统处理争议，从而发生案件的指定管辖。指定管辖存在于跨域立案中对“退回”状态案件的处理中，相比于文书报请的形式，跨域立案中的处理更加高效、便捷。这种处理立足于指定管辖制度，将指定管辖的报请形式电子化，实现了线上操作。

    第二，构建管辖权异议的网上流转机制。赋予协作法院和受诉法院的共同上一级法院的管辖审查同管辖权异议程序相同的法律效力，有利于保障法院依法行使指定管辖的权力，也有利于约束滥用管辖权异议的行为。这不仅节省了卷宗流转的时间，也打击了当事人利用管辖权异议拖延时间、逃避责任的滥诉行为。

    具体而言：（1）申请主体向协作法院提出申请跨域立案，视为对受诉法院具有管辖权的认可；（2）受诉法院通过司法协作系统报请其与协作法院的共同上一级法院审查，受诉法院在司法协作系统上点击“退回”视为报送指定管辖，其共同上一级法院审查处于“退回”状态的案件具有同线下处理管辖权异议相同的法律效力；（3）被申请主体对协作法院不服的，依法向受诉法院提出，受诉法院依法予以“退回”，进入跨域立案的管辖审查。跨域立案的管辖审查，同时约束申请主体和被申请主体；（4）当跨域立案进入“符合”状态，不再受理管辖权异议，由立案庭直接分案处理。

    第三，完善跨域立案监督、评查等规定。为推动跨域立案规范运行、提高司法协作水平，必须完善跨域立案监督机制。现有的监督方式有两种：一是惩罚性监督方式，作违纪处理；二是评价性监督方式，以目标考核实现。应当进一步明确：第一，工作失误的内容包括跨域立案的系统流转、时效、立案审查结果等；第二，将造成不良影响的原因扩大至工作失误；第三，责任承担方式以内部评价为主；第三，建议将跨域立案服务工作情况设为扣分项目，引导信息化建设落后地区积极转变；第四，监督主体上，惩罚性监督方式以本院为主，评价性监督方式以上一级人民法院为主。

    为把控跨域立案的运行，同时兼顾多元矛盾纠纷化解，应当完善跨域立案评查机制。跨域立案的评价体系分为协作法院和受诉法院，分别独立统计。

    协作法院主要评价跨域审判辅助和跨域调解两项工作。第一，跨域审判辅助工作包括风险提示、立案指导、文书送达、材料收转、法律释明等。建议引入第三方评估机构独立调查，由第三方评估机构随机向跨域立案的申请主体进行电话回访，并向来院人员开展问卷调查，由其出具第三方评价报告。同时，建立跨域立案的台账制度，台账不限于诉讼权利义务告知书、收转回执等，根据台账进行工作考核。第二，跨域调解工作，直接依据上述协作法院和受诉法院跨域审判的协作办法，按照达成调解协议数量进行评价。

    受诉法院主要评价跨域案件的立案质量和审判质量两个方面。跨域案件的立案质量包括立案数量和立案质量，前者是指受诉法院在司法协作系统上的符合、立案状态的案件数量，数量越多，反映该受诉法院对异地立案的协作能力越强；后者由司法协作系统上处于退回状态的案件中，因受诉法院原因应当受理而未受理的案件数量，以及处于符合状态的案件中由其上一级人民法院确认受诉法院管辖的案件数量，二者数量之和来反映。该总和越多，反映该受诉法院的跨域立案质量越差。跨域立案同当场立案的审判质量体系相同，可向跨域立案的审判期限上适度倾斜。

    考虑到跨域立案存在随机性，建议跨域立案的评查每半年进行通报，便于掌握跨域立案的流向。

    另外，《暂行规定》应当进一步明确：协作法院的一次性全面告知义务；受诉法院的一次性补充通知义务；跨域立案的辅助流程如材料补充、委托送达、诉讼费用缴纳等；跨域立案由符合状态转入立案状态的时间保护；跨域立案的终结审查办法；审理期限的扣除办法；协作法院和受诉法院均有管辖权时的协商办法；上一级法院对协作的监督办法等等。

    （二）跨域立案的外部探索与配套：建立跨域审判制度

    回应群众司法需求，将跨域立案与跨域审判相挂钩，积极探索跨域管辖制度，增加协作法院的辅助审判职能。应当建立协作法院和受诉法院跨域审判的协作办法，要求：协作法院应当提供专门的跨域审判法庭；经当事人申请和受诉法院同意，协作法院为受诉法院提供跨域审判帮助；当事人申请调解的，经受诉法院同意，协作法院应当代为调解，并有权制作调解书。调解未达成协议或者调解书送达前一方反悔的，受诉法院应当及时判决；跨域审判法庭上通过视频开庭、电话连线等方式，当事人直接与受诉法院法官对话，协作法院应当全程录音录像，并记录在案；受诉法院制作的跨域立案法律文书，由协作法院送达当事人；当事人不服的，可向受诉法院的上一级法院依法提起上诉。

    考虑到司法权的特性，跨域管辖制度中审判权不能进行委托，受诉法院不能径行将跨域案件的审判权委托协作法院行使。协作法院参与审判辅助工作，应当坚持受诉法院的立案审查主体资格和审判主体地位不动摇。跨域案件在协作法院进行调解的，应当遵守调解有关的法律规定。

    （三）智能化辅助与审判效益的提升

    目前，依托微法院小程序的跨域立案平台正在搭建，其运转机理同S省司法协作系统类似，加大了办案系统的数据对接，极大地提高了平台加载的便捷性。跨域立案要求即书同步生成系统、批量电子签章、电子卷宗的推广有助于时性，如《暂行规定》第14、15、16条，规定了受诉法院“10分钟”反馈当场立案决定，“10分钟”自动转立案状态，受诉法院“30分钟”立案审批、制作并传输法律文书等；最高人民法院新出台的《人民法院跨域立案服务工作规范》第6条提出“管辖法院指定专人实时办理”。对跨域立案可能存在的问题，如协作法院与受诉法院需要移送纸质材料的；受诉法院拒收，或者查收延迟；材料补正等，新平台应当予以解决。借鉴“跨域模式”经验，文书同步生成系统、批量电子签章、电子卷宗的推广有助于实现诉讼服务的飞跃。

 

    结语

    从“能立案”到“能便利立案”，建立跨域立案诉讼服务是立案登记制改革的延伸。全国推广跨域立案，要吸取跨域立案试点地区的有益经验，要厘清其对当前诉讼制度带来的挑战，要建立不同层级、地区法院司法资源的调配思路。跨域立案以人民法院“走出去”的精神，继续打开立案登记的大门；以“引进来”的魄力，将社会治理的触角伸向基层群众。跨域立案也给审判工作和互联网平台的深度融合与应用带来新的思考。

    （作者介绍：李光汝，现任四川省绵阳市中级人民法院法官助理，毕业于中国政法大学，学士学位。）



原文标题：李光汝：立案登记背景下跨域立案的实效性分析——基于国家权力、公民权利与审判效益的三维分析

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　李光汝/文）