滕修福：对人大许可否决权的冷思考

发布时间：2020-10-09 作者：滕修福

    辽宁一区人大代表被判缓刑，当地区人大常委会党组曾建议暂不采取强制措施。（澎湃新闻9月24日）

    辽宁一区人大代表被判缓刑，当地区人大常委会党组曾建议暂不采取强制措施。（澎湃新闻9月24日）

    据报道，因犯非法拘禁罪，辽宁一区人大代表王某斌一审被判有期徒刑一年半，缓刑两年。案件侦办过程中，因王某斌系人大代表身份，警方曾向该区人大去函请示能否对其采取刑事强制措施，得到的答复是“建议暂时不要对其采取强制措施”，理由包括王某斌“积极认真履行代表职责，一直表现不错；”“每年缴税60多万元，为经济发展做出了一定贡献；”“创造一个良好的营商环境，支持企业家创业建功。”

    后当地政法委组织召开“三长联席会议”，认为法律面前人人平等，如对王某斌不能采取强制措施，会造成不好影响。警方再次请示后，该区人大才回复可以对王某斌采取刑事强制措施。

    9月23日，该区人大常委会工作人员就此事回应澎湃新闻称，不存在袒护人大代表，干扰司法机关办案的情况。

    读了这则消息，笔者赞赏该区政法委及公安机关依法按程序办案，却对该区人大常委会党组的“建议”不敢苟同。嘴上说“不存在袒护人大代表，干扰司法机关办案的情况”，但事实摆在那里。

    人大代表具有人身特别保护权。依据代表法第三十二条之规定，县级以上各级人大代表，在人大会议期间非经大会主席团许可，在闭会期间非经本级人大常委会许可，“不受逮捕或者刑事审判”（第一款），也不得“采取法律规定的其他限制人身自由的措施”（第二款）。

    因此，像诸如王某斌这样的涉嫌非法拘禁的区人大代表，需要采取限制其人身自由的强制措施，需要事先得到该级人大方面的许可。

    于是，警方向该区人大方面书面提交了《关于拟对人大代表王某斌采取刑事强制措施的请示》，是依法按程序办案。

    为什么要赋予代表人身特别保护权？

    一是“代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究。”（代表法第三十一条之规定）二是防止出现“对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”（代表法第三十二条第三款）。
 

    赋予代表人身特别保护权，不等于“刑事豁免”。人大代表涉嫌违法犯罪，其涉嫌行为涉及执行代表职务，在保护之列；不涉及执行代表职务，不在特别保护之列。

 

    因此，代表法第三十二条第三款限定了人大许可审查的法定情形，即：“人民代表大会主席团或者常务委员会受理有关机关依照本条规定提请许可的申请，应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形，并据此作出决定。” 

    关于行使人大许可权的负面新闻时有出现，一定程度上影响了国家权力机关正面形象。究其原因，主要是人大方面滥用许可否决权，其次是久拖不决或越权否决。上述该区人大常委会党组直接否决则是少有披露。

    滥用许可否决权，难脱“袒护”“干扰”之嫌。对司法机关的提请许可申请，人大方面应当在法定情形范围内进行审查，即“应当审查是否存在对代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决进行法律追究，或者对代表提出建议、批评和意见等其他执行职务行为打击报复的情形”，并据此作出决定。这是法律条款的明确规定，除此法定情形之外，尤其不能滥用许可否决权；否则，难脱“袒护”代表、“干扰”司法之嫌。

    久拖不决或越权否决，明显“缺位”“越位”。纵观一些地方人大行使许可权，或以提请机关申请材料不全，或以等下一次人大常委会召开，对司法机关的提请许可申请久拖不决，不仅难脱“袒护”“干扰”之嫌，还明显“缺位”不作为。

    由人大常委会主任会议或党组会议直接开会进行否决，明显“越位”乱作为。县级以上地方各级人大主席团或其常委会是行使人大许可权的法定主体，而不是主任会议或党组会议。

    笔者认为，尤其是行使许可否决权，更不能由主任会议或党组会议进行越俎代庖。

    主任会议代行许可权，为何屡禁不止？

    从主观上来说，诸如法定程序意识不强，临时召集人大常委会会议太麻烦；从客观上来说，人大代表涉嫌违法犯罪具有突发性，是否许可不宜久拖不决，临时召集一次人大常委会比召集一次主任会议要难。

    关于主任会议代行人大许可权的问题，曾经考虑入法。

    上世纪八、九十年代，基于主任会议代行人大许可权的便捷性、及时性，一些地方人大常委会制定地方性法规就曾设计“主任会议许可，报人大常委会确认”的程序。

    2010年代表法修正时，起初的草案征求意见稿也有“在本级人民代表大会常务委员会闭会期间，在紧急情况下，可以由主任会议决定许可，报下一次人民代表大会常务委员会会议确认”的条款。

    遗憾的是，代表法修正案正式通过时还是删除了这一条款，最终还是没有赋予主任会议许可权。此后，一些地方性法规关于“主任会议许可，报人大常委会确认”的条款，也被备案审查删除。

    笔者在想，主任会议代行人大许可权，再次修法可以考虑入法。

    一是地方探索实践多年，具有入法可行性基础；二是法定人大常委会行使许可权，的确在实践中具有操作难度；三是上一次代表法大修，已经框定了许可权的法定审查情形（代表法第三十二条第三款），许可权的行使，程序性大于实体性。

    笔者认为，经初步审查，属于许可的，不妨授权主任会议许可；如果涉及依法不予许可的，应当及时召开人大常委会会议作出决定。

原文标题：滕修福：对人大许可否决权的冷思考

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　滕修福/文）