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王鸿任:乡镇人大“预备会现象”呼唤法律规定

发布时间:2020-10-10 作者:王鸿任


    乡镇召开人代会是否需要像县级以上的人代会那样举行预备会议,按照地方组织法的规定是可以不举行的,但长期以来各地乡镇的人代会却一直都是举行预备会议的。




    乡镇召开人代会是否需要像县级以上的人代会那样举行预备会议,按照地方组织法的规定是可以不举行的,但长期以来各地乡镇的人代会却一直都是举行预备会议的。这种“可以不举行”却“一直都举行”成了乡镇人大的“预备会现象”(以下简称“预备会现象”)。这种“现象”其实就是对法律应当作出乡镇人代会举行预备会议规定的有力呼唤


 



 

    从法律的相关规定来看,1986年之前的地方组织法,对各级人代会是否举行预备会议均未作规定。


    1986年修改的地方组织法规定:“县级以上的地方各级人民代表大会每次会议举行预备会议,选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定。”而对乡镇人代会是否举行预备会议未作规定。


    据此,应当理解为乡镇人代会可以不举行预备会议。


    有的人说地方组织法对乡镇人代会既没规定必须举行预备会议,也没规定不得举行预备会议,但对县级以上的人代会和乡镇人代会的“主持者”都是“主席团”的规定是相同的。既然乡镇人代会也要选举主席团,就意味着法律也认可乡镇人代会举行预备会议。如此牵强的推理和解释是不能代替法律规定的。


    因为不仅1986年修改的地方组织法明确规定举行预备会议的是“县级以上的地方各级人民代表大会”,而且此后又于1995年2004年2015年三次修改的地方组织法,仍未将乡镇人大纳入必须举行预备会的范围之中。否则,就无所谓“预备会现象”了。


    从会议的实践状况来看,乡镇人大的“预备会现象”,不仅由来已久,而且相当普遍。


 



 

    这种现象说明三个问题:一是“约定俗成”。在1986年之前地方组织法还未涉及“预备会议”规定的三十多年时间里,各级人代会包括乡镇人代会已经先后较为普遍地建立了预备会议制度,从而延续至今;


    二是有“规”可依。地方各级人大及其常委会对乡镇人大的“预备会现象”多有共识,如安徽省人大常委会制定的《安徽省乡镇人大工作条例》就规定:“乡镇人民代表大会每次会议举行预备会议,选举会议主席团,通过会议议程和其他准备事项的决定”。有了这样的法规依据,在一个省的范围内各乡镇人代会举行预备会议是理所当然的;


    三是“无害有利”。以上两点足以说明,尽管按照地方组织法规定,乡镇人代会可以不举行预备会议,但实践证明也可以举行,因为乡镇人代会同样需要“选举本次会议的主席团和秘书长,通过本次会议的议程和其他准备事项的决定”,为此举行预备会议并无不妥可言,更谈不上有违法之嫌。此举不仅没有任何害处,而且有利于乡镇人代会的召集者与主持者,分时段履行各自的工作职责,使乡镇人代会的会议程序更加彰显完善,又无需增加会议成本。


    从制度的健全需求来看,不论是乡镇人大还是县级以上地方各级人大,其会议制度都是在不断实践的过程中逐步健全完善起来的,乡镇人大的“预备会现象”就是一个鲜明的“实践缩影”,不仅折射了基层人大工作者对这一做法的共识,也为高层人大工作者所认可,如全国人大常委会机关资深人大工作者乔晓阳张春生主编的《地方组织法释义及问题解答》一书(2005年修订版),在对乡镇人大主席团的解读中就提到:“主席团是每次会议预备会议选举的”。


 



 

    乡镇人大位处基层,“麻雀虽小五脏俱全”,从中共中央批转全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设若干意见中对开好基层人大会议提出的要求来看,不是一味地缩短会期、减少程序,而是要健全规则、创新形式、完善程序、充实内容。由此可见法律对乡镇人代会明确作出同县级以上人代会一样举行预备会议的规定是势在必行的,乡镇人大在期盼,“预备会现象”在呼唤!


    (作者简介:安徽省砀山县人大常委会)




原文标题:王鸿任:乡镇人大“预备会现象”呼唤法律规定


原文来源:立法网微信公众号


(立法网 王鸿任/文)

 

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