张天科：人大代表建议究竟是“处理、参考”还是“办理、落实”

发布时间：2020-12-30 作者：张天科

    多年以来，对于人大代表建议究竟是“处理、参考”还是“办理、落实”一直存在不同的认识和看法。

    多年以来，对于人大代表建议究竟是“处理、参考”还是“办理、落实”一直存在不同的认识和看法。

    有人认为，人大代表提出的建议仅仅只是建议，本身并不具有法律强制力和约束力，更多的应该是民意的表达和诉求，对代表建议只能是答复处理或作一般性的解释即可，不需要“办理、落实”；有人则认为，代表对国家机关各方面提出建议是法律赋予的神圣职权，是履职行权的重要形式和内容之一，集中代表和反映了民意民愿，对特别有价值的建议应该积极争取其成为议案并由人大或其常委会作出决定、决议并付诸实施，对工作中提出需要改进和纠正的问题建议，要交“一府两院”及有关机构督促办理落实，结果向提建议代表反馈。那么，究竟哪一种认识和看法是正确的呢？

    笔者认为，要回答这个话题，必须搞清弄懂三个问题：

    一是要搞清什么是代表建议？从理论上讲，各级人大代表在本级人民代表大会会议期间和闭会期间依法向本级人大及其常委会提出建议、批评和意见，通称“代表建议”。本文所指的“代表建议”，是代表对国家机关各方面工作提出的建议，不受人数限制；也指人代会期间十人以上联名以“议案”形式提出，但没有列入大会议程转而成为的重要“建议”。

    二是弄懂代表建议有无法律强制力？代表建议究竟具有不具有法律强制力？这个问题决定着人大代表、人大及其常委会以及“一府两院”应该究竟如何认识和对待人大代表建议，是正确处理人大代表建议的前提。

    这里首先应明确代表提出建议是法定权力。代表向人大及其常委会提出对各方面工作的建议、意见和批评，是各级人大代表的权力，也是义务。这一点，法律已经作了明确规定：《地方组织法》第十九条规定“县级以上的地方各级人民代表大会代表向本级人民代表大会及其常务委员会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会常务委员会的办事机构交有关机关和组织研究处理并负责答复”；“乡、民族乡、镇的人民代表大会代表向本级人民代表大会提出的对各方面工作的建议、批评和意见，由本级人民代表大会主席团交有关机关和组织研究处理并负责答复”；《代表法》第十八条也规定“代表有权向本级人民代表大会提出对各方面工作的建议、批评和意见。有关机关、组织必须研究处理并负责答复”。也就是说，代表提出建议的权力必须得到保障，代表建议一旦提出，人大及其常委会必须受理，相关部门必须研究进行处理，并向代表作出答复。

    其次，法律并没有赋予建议强制力。当前一些地方将代表建议的落实、解决作为考核承办部门的一项内容，其实质上是暗含了“代表建议必须办理，提出的要求应该达到”这样的意思，也就是将代表建议作为必须执行的有一定法律强制力的意见交办给了承办部门。笔者认为，这种观念和做法是有失偏颇的。代表有提出建议的法定权力，但代表提出的建议并没有法律强制力。代表建议由代表向人代会或人大常委会提出，人代会主席团或人大常委会接收后交由相应的机关、组织，但并不意味着这些建议就一定必须得到落实、解决、实施。《地方组织法》和《代表法》中也明确规定，有关机关、组织必须研究“处理”并负责答复。法律中规定了“处理”而不是“办理”，很明显，就是没有强制要求对代表建议必须进行落实解决，只需要进行“研究处理并负责答复”即可。当然，在人代会期间，由法律规定最低限额及以上代表联名以“议案”形式提出的少数建议，由大会主席团审查后列入人代会大会议程，经会议审议后作出了相应的决议、决定，那就具有了法律强制力。但这已经上升为“议案”，而不是建议的范畴了。

    其三，代表建议更多的是代表了民意诉求。代表建议既然没有必须得到解决实施的法律强制力，且又是代表的一项法定权力，那么代表建议应该如何定位呢？笔者认为，代表建议由代表提出，而代表是由选民选出的，代表建议不仅是代表个人意志的表达，更多的也是部分选民意志的诉求，也就是说，代表建议在很大程度上代表了一定范围内的民意，是民意的指向和“风向标”。在实际工作中，许多代表建议也是代表在深入选区了解民意、征求选民意见后形成并提出的。这些民意诉求，通过选民的“代言人”——人大代表向人大及其常委会提出，人大及其常委会将这些民意诉求向有关机关、组织转交，一方面“一府两院”及相关机关、组织必须“研究、处理”，另一方面供在工作中作参考，以不断的改进工作，更好的服务人民群众。如此定位，我们也就不会再出现因少数代表建议缺乏全局性而使承办单位为难的情况，更不会出现当前个别地方代表与政府及其承办部门就某条代表建议究竟是办还是不办、办得到位还是不到位而争执不下的情况了。

    三是应明白人大及其常委会该如何对待代表建议？首先应客观的甄别其质量优劣，对接收到的建议进行合法性归类审查，再交“一府两院”“分类研究、处理”。其次承担部门和单位应对接收的代表建议进行合理性研究，再确定如何妥善“处理”，当然这里的“处理”要具体情况、具体对待。对需要只作解释和答复处理的做出口头或书面答复；对需要落实办理的要健全合理的办理机制，督促其改进落实。“一府两院”必须最大限度的吸收代表建议中的社情民意，作为执政参考，以改进工作，促进工作，推动问题解决。

    综上所述，提出建议是法律赋予代表的权力，更是代表履职的一种形式和内容，提出代表建议也是对“一府两院”的工作及相关人员进行监督的一种重要的形式和内容。

    因此，对代表提出建议各级人大常委会和“一府两院”及其相关部门必须高度重视，认真审查、分类每一件代表建议，对民意反应特别集中、群众呼声非常强烈的代表建议，主席团可以通过法定程序将其上升为人代会议案，列入大会议程，交付全体代表进行审议，可视审议情况作出决定决议，使代表建议提出的事项成为具有法律效力的决定，由政府或相关部门进行办理；就一些非常重要的建议、但一时还没有完全清楚的事项，可交由专门委员会或人大常委会作进一步的调查、研究，或列入人大常委会会议的议题进行审议，督促落实；一般建议可交给政府、两院及相关部门作为工作中的参考。

    同样，对人代会闭会期间，人大常委会收到代表建议也应根据建议内容的实际情况，可由常委会会议作出决议决定，也可列入常委会会议议程进行审议，也可直接交由“一府两院”及其相关部门进行处理，督促政府从代表建议中顺应民意，改进作风，推进工作，更好、更多地为民办事，造福于民。

原文标题：张天科：人大代表建议究竟是“处理、参考”还是“办理、落实”

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　张天科/文）