高伟：完善地方各级人民代表大会会议召集制度

发布时间：2021-04-07 作者：高伟

    根据宪法和地方组织法等法律规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使宪法和法律赋予的职权。县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，是本级人民代表大会的常设机关，在本级人民代表大会闭会期间，行使国家权力。

    根据宪法和地方组织法等法律规定，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关，行使宪法和法律赋予的职权。

    县级以上地方各级人民代表大会设立常务委员会，是本级人民代表大会的常设机关，在本级人民代表大会闭会期间，行使国家权力。

    乡、民族乡、镇的人民代表大会会议选举主席团，除了负责主持会议外，还负责召集下一次的本级人民代表大会会议。

    要知道，人大是一个权力集体，集体行使职权，集体决定问题。人大行使职权的方式就是举行会议，讨论决定问题。因此，人大的会议制度直接涉及到其职权的行使。至于对各级人民代表大会会议的召集宪法和法律均有规定。

    宪法第六十一条第一款规定：全国人民代表大会会议每年举行一次，由全国人民代表大会常务委员会召集。如果全国人民代表大会常务委员会认为必要，或者有五分之一以上的全国人民代表大会代表提议，可以临时召集全国人民代表大会会议。

    地方各级人民代表大会会议的召集制度则经历了一个发展历程。

    中华人民共和国成立时就确立了国家的政权制度是人民代表大会制度，但由于建国初实行普选的条件尚不具备，因而采取了各界人民代表会议这种过渡形式。

    各界人民代表会议与人民代表大会的区别主要有两点：一是它出席会议的代表并非是选举产生的，而是由各界人民协商产生的，其中一部分是由人民政府邀请的。正如周恩来总理说，凡是通过普选方式产生出来的会，我们叫大会；凡是通过协商方式产生的会，我们叫会议，大会和会议名称的区别就在这里。

    二是各界人民代表会议是人民民主统一战线的组织形式，它是人民政府联系群众和传达政策的协议机关和咨询机构，还不是政权机关，只有在它代行了人民代表大会职权时才成为过渡性的权力机关，可以说是人民政协地方组织的前身。这是它与人民代表大会性质上的不同。根据建国初的实际情况，各界人民代表会议是当时实现人民民主专政的一种最合时宜的组织形式，是民主建政的主要形式。（刘政：《各界人民代表会议——建国初期民主建政的主要形式》，《中国人大网》2004年2月12日）

    那时党中央对召开各界人民代表会议高度重视，中央人民政府委员会相继通过了省各界人民代表会议组织通则、市各界人民代表会议组织通则和县各界人民代表会议组织通则，对代表的产生、职权和会议制度等作了规定。

    省各界人民代表会议组织通则第一条规定：省各界人民代表会议由省人民政府呈请中央人民政府批准召集之。

    第十一条第一款规定：省各界人民代表会议每一年召开一次，其召集日期由协商委员会决定之。但经省人民政府或省各界人民代表会议三分之一代表之提议，或协商委员会认为需要时，得提前或延期召集之。

    市各界人民代表会议组织通则第一条规定：市各界人民代表会议由市军事管制委员会及市人民政府召开之。未设立军管会的市由市人民政府召开之。

    第十二条第一款规定：市各界人民代表会议每三个月召开一次，但经市人民政府或各界人民代表会议三分之一代表之提议，或协商委员会认为需要时，得提前或延期召集之。

    县各界人民代表会议组织通则第一条规定：县各界人民代表会议，是人民代表大会召开之前的人民政府协议机关，由人民政府负责召开。

    1953年1月13日中央人民政府委员会第二十次会议通过的《中央人民政府委员会关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》指出：

    三年以来，由于中国共产党和毛主席的领导，全国各民族、各民主阶级、各民主党派、各人民团体的团结和努力，我们已在全国范围内基本上完成了土地改革、工矿企业民主改革以及其他各种社会改革，进行了胜利的抗美援朝运动、三反五反运动和各种知识分子的思想改造运动，坚决地镇压了反革命分子，肃清了残余土匪，特别是由于采取了正确的措施，稳定了物价，恢复并提高了工农业生产，争取了国家经济状况的根本好转，使人民生活有了初步的改善；这一系列的伟大的胜利，大大地提高了人民的组织程度和觉悟程度，大大地巩固了人民民主专政，并为第一个国家五年建设计划准备好了条件。

    今后我们的中心任务就是：一方面继续争取抗美援朝的胜利，一方面动员、组织和教育人民来实现国家的各项建设计划。为此，必须依照共同纲领的规定，及时地召开由人民用普选方法产生的全国人民代表大会，代替现在由中国人民政治协商会议的全体会议执行全国人民代表大会职权的形式，用普选的地方各级人民代表大会，代替现在由地方各界人民代表会议代行人民代表大会职权的形式，俾能进一步地加强人民政府与人民之间的联系，使人民民主专政的国家制度更加完备，以适应国家计划建设的要求。

    《决议》强调，中央人民政府委员会认为现在召开全国人民代表大会的条件已经具备，根据中华人民共和国中央人民政府组织法第七条第十款的规定，决议于1953年召开由人民用普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会，并在此基础上接着召开全国人民代表大会。在这次全国人民代表大会上，将制定宪法，批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府。

    1954年9月召开的第一届全国人民代表大会第一次会议通过的新中国首部《中华人民共和国宪法》规定：中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民委员会。地方各级人民代表大会都是地方国家权力机关。地方各级人民委员会，即地方各级人民政府，是地方各级人民代表大会的执行机关，是地方各级国家行政机关。

    随后制定的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》第九条规定：地方各级人民代表大会会议由本级人民委员会召集。

    1975年宪法改变了地方政权机关，将人民委员会改为革命委员会。规定，地方各级人民代表大会和地方各级革命委员会都是地方国家权力机关。地方各级革命委员会是地方各级人民代表大会的常设机关，同时又是地方各级人民政府。很明显，这时候的地方人民代表大会会议理应由革命委员会召集。

    1978年宪法第三十五条第四款规定：地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次，由本级革命委员会召集。

    1978年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过了《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》将地方各级革命委员会改为地方各级人民政府，并规定县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。

    此次会议通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称地方组织法）第十条规定：县级以上的地方各级人民代表大会会议由本级人民代表大会常务委员会召集。人民公社、镇的人民代表大会会议由人民公社管理委员会、镇人民政府召集。

    1982年12月10日第五届全国人民代表大会第五次会议根据现行宪法对地方组织法作了首次修改，将条文中的“人民公社”改为“乡、民族乡”；“人民公社管理委员会”改为“乡、民族乡人民政府”；“人民公社主任、副主任和委员若干人”改为“乡长、副乡长”；“人民公社基本核算单位”改为“农村集体经济组织”，并对本法的有关条文作相应的修改。

    对此，地方组织法第十条第二款修改为：乡、民族乡、镇的人民代表大会会议由乡、民族乡、镇的人民政府召集。此时此刻乡镇人大会议仍由本级政府召集。

    1986年12月6日六届全国人大常委会第十二次会议第二次修改了地方组织法，将第十条第二款改为第十四条，修改为：“乡、民族乡、镇的人民代表大会举行会议的时候，选举主席团。由主席团主持会议，并负责召集下一次的本级人民代表大会会议。”

    至此地方各级人民代表大会会议召集制度得以定型。

    召开地方各级人民代表大会会议是该地方政治生活的大事，为公众所关注。参照全国人大常委会的做法，县级以上的地方各级人大常委会或者乡镇人大主席团都普遍作出召开本级人民代表大会会议的决定，明确本级人民代表大会会议召开的具体时间，建议本次会议的议程。

    不过也有地方人大常委会只是作出召开人民代表大会会议时间的决定，并未明确开会具体时间和本次会议的建议议程。小编所在的黑龙江省就是如此。2020年12月24日黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十二次会议决定，黑龙江省第十三届人民代表大会第五次会议于2021年1月下旬在哈尔滨召开。

    2021年1月黑龙江省第十三届人民代表大会常务委员会第二十三次会议决定：原定于2021年1月下旬召开的黑龙江省第十三届人民代表大会第五次会议，调整至2021年2月23日在哈尔滨召开。

    人民群众不仅对地方各级人民代表大会会议召开时间表示关注，也为人大会议的议题也颇为关注。特别是有的地方人大会议除了听取和审议“一府两院”工作报告、计划报告、预算报告和选举等常规议程外，还安排审议地方性法规案、自治条例和单行条例案，重大事项决定案等。

    所以小编主张，县级以上地方各级人大常委会和乡镇人大主席团在作出召开本级人民代表大会会议的决定应当明确会议召开的具体时间和建议议程，并向社会公布。

    去年年初新冠肺炎重大疫情发生以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视，迅速作出部署，提出明确要求，强调把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓，要求各党政军群机关和企事业单位紧急行动、全力应对，紧紧依靠人民群众，采取最彻底、最严格的防控举措，坚决打赢疫情防控阻击战。

    于是原计划定于此时召开的部分地方人大会议不得不推迟召开。然推迟召开地方人民代表大会会议的决定有的是由本级人大常委会依法作出的，也有的却是本级人大常委会主任会议作出的。很显然，主任会议作出推迟召开本级人大会议的决定于法无据，甚至是违法的，纵然有情况紧急，不得已而为之原因。

    为应对突发公共卫生事件等特殊情况，为县级以上地方各级人民代表大会会议提前或者推迟召开的决定主体提供法律依据，吸收今年全国人大修改全国人大议事规则的成果，建议将地方组织法第十二条修改为：“县级以上地方各级人民代表大会会议的日期由本级人民代表大会常务委员会决定并予以公布。”

    “遇有特殊情况，县级以上地方各级人民代表大会常务委员会可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，常务委员会可以另行决定或者授权主任会议决定，并予以公布。”

    乡镇人大会议因特殊情况需要提前或者推迟召开，理应由主席团决定，这毋庸置疑。

    除此之外，应当由常委会行使的其他职权必须由常委会审议并作出决定，绝不能由以任何理由由主任会议越俎代庖，即使是常委会的授权。

    县级以上地方各级人大常委会和乡镇人大主席团作出召开本级人民代表大会会议的决定后，随即展开会议的筹备工作，并提出议程草案、主席团和秘书长名单草案，经常委会会议和主席团会议审议决定提请大会预备会议审议和选举，并确定大会列席人员名单等。

原文标题：高伟：完善地方各级人民代表大会会议召集制度

原文来源：立法网微信公众号

（立法网　高伟/文）