程向晖 滕修福：地方组织法所表述的“选举完成”如何理解？

发布时间：2021-06-04 作者：程向晖 滕修福

    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮自下而上的各级人大换届选举已经启动。依据地方组织法第十六条之规定，地方各级人大每届第一次会议，应在本届人大代表“选举完成后的两个月内”召集。对于这里的“选举完成”究竟如何理解？有人认为，应以本级人大常委会或乡镇人大主席团确认代表资格有效视为选举完成。笔者认为，应以最后一次投票选举结束为选举完成。
 

 
    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮自下而上的各级人大换届选举已经启动。依据地方组织法第十六条之规定，地方各级人大每届第一次会议，应在本届人大代表“选举完成后的两个月内”召集。对于这里的“选举完成”究竟如何理解？有人认为，应以本级人大常委会或乡镇人大主席团确认代表资格有效视为选举完成。笔者认为，应以最后一次投票选举结束为选举完成。


 
    首先，乔晓阳/张春生主编的《地方组织法释义与问题解答》一书，对“选举完成”的释义比较明确。该书对地方组织法第十六条释义明确：从法律上说，直接选举的，应当以选举委员会确定的投票选举日为选举完成的时间。一般各选区的投票选举日是统一的，如果不统一，则以最后一个选区的投票选举日为选举完成的时间。间接选举的，应以本级人大确定的最后选举时间为选举完成时间。如果是经同意延迟投票选举的，在两个月内仍按原投票选举日或本级人大确定的最后选举时间为选举完成的时间，在两个月内召开人大会议；如果延迟的选区或选举单位没有在原投票选举日或本级人大确定的最后选举时间后的两个月内进行选举，应当在延迟的选区或选举单位进行选举后尽快召开人大会议。该条款释义还特别明确，选区或选举单位第一次投票选举没有选足应选名额的，另行选举的时间从法律上说不能作为选举完成的时间。该条款释义还特别指出，如果允许把另行选举的时间作为选举完成的时间，实际上就使本条的规定失去了意义。

    笔者认为，这里对间接选举“应以本级人大确定的最后选举时间为选举完成时间”的表述，可以更精确一些。诸如人大常委会要求下一级人大要在某月底之前完成代表选举工作。但是，最后一个选举单位（下一级人大）的选举日，有可能提前，也有可能耽误推迟。因此，应以最后一个选举单位（下一级人大）的投票选举日，认定选举完成的时间。

    至于之后吴高盛主编的《地方组织法 选举法 代表法释义》一书，对“选举完成”的释义比较模糊。该书释义：“此处所称的选举完成后，是指本届人民代表大会代表选举工作实际全部完成的日期。两个月的起算日期应从本届人民代表大会代表选举工作实际全部完成的日期起算。”笔者认为，这里的“代表选举工作实际全部完成”不好界定，是投票选举完成？还是确认当选代表资格有效？



    其次，全国人大常委会相关机构的权威答复也很明确。笔者查找有关资料，1987年2月18日，全国人大常委会相关机构答复四川省人大常委会问询“代表选举完成后的两个月内”这一规定应如何理解时，明确：“代表选举完成后的两个月内”是指代表选举全部完成（除个别选区因特殊原因不计外）后的两个月内。1990年9月27日，全国人大常委会相关机构答复广东省人大常委会问询“代表选举完成”是指选举基本完成还是指选出最后一名代表时，更为明确：选举完成应是选出最后一名代表。
再说，如果将“选举完成”理解为“以本级人大常委会或乡镇人大主席团确认代表资格有效”，有诸多不妥。

    一是不合语意。从语意上来说，“选举完成”就是投票选出人大代表即为选举完成。依据选举法第四十六条之规定，选举结果由选举委员会或大会主席团依法确定是否有效，并予以宣布、公布当选代表名单。要注意，这个时候公布的是“当选代表名单”，即代表选举已经完成。这个时候的当选人大代表即为候任人大代表，只不过是其代表资格还没有依法确认罢了。至于依法进行代表资格审查确认，是对当选代表的代表资格是否有效的确认，不属于选举代表的程序，而是选举完成后召开人大会议前的资格审查程序。这大概也是地方组织法为什么要放宽在两个月内召开人大会议的因素之一吧。

    二是不合法理。地方组织法之所以单列第十六条明确限定每届第一次人大会议的召开时间，其目的正如吴高盛主编的《地方组织法 选举法 代表法释义》一书所说：“法律作出‘两个月内’的规定，目的是确保地方各级人民代表大会每届第一次会议及时召开，及时产生新的一届人民代表大会的常设机关、政府或者法院和检察院。”现在，还有监察委员会。如果不以选出代表为选举完成，而以确认代表资格为选举完成，就有可能被人为操纵，使该条款失去立法意义。诸如代表资格审查委员会不及时进行代表资格审查，人大常委会不及时召开会议审查确认代表资格，新一届人大会议的召开将遥遥无期。

    综上所述，笔者认为：在县乡两级人大代表直接选举中，“选举完成”就是最后一个选区选举日投票选举结束；间接选举，“选举完成”则是最后一个选举单位（下一级人大）投票选举结束。
 

 
    原文标题：程向晖 滕修福：地方组织法所表述的“选举完成”如何理解？
 
    原文来源：立法网微信公众号
 
    （立法网　程向晖 滕修福/文）