汪洋 滕修福：如何组织预选确定正式人大代表候选人？

发布时间：2021-06-07 作者：汪洋 滕修福

    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动，全国及地方各级人大代表选举已将自下而上陆续展开。
 


    又到五年一度的基层人大换届选举年，3月19日，全国人大常委会办公厅会同中央组织部、中央宣传部在京召开全国县乡两级人大换届选举工作部署会议，标志着新一轮县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届同步由选民直接选举代表工作已经正式启动，全国及地方各级人大代表选举已将自下而上陆续展开。这是进入新时代在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下的首次县乡两级人大换届同步直接选举代表，预计将有10亿左右选民参与其中，直接行使选举权和被选举权。这是全国人民政治生活中的一件大事，是社会主义民主政治建设最为普遍最为广泛的民主实践，意义重大。



    进入新时代，全社会的民主意识、全民（选民）的参选意识得到了很大程度的提升，各政党、各人民团体和选民（代表）依法提名推荐各级人大代表候选人也会更加积极主动。因此，当依法提名推荐的代表候选人超过法定差额时，在不能协商一致的情况下，就有必要依法启动预选。那么，在什么情况下预选？如何组织预选呢？下面，笔者结合选举法和人大代表选举工作之实践，谈一谈预选的法律规定及对组织开展预选的几点思考。

    预选的立法溯源

    关于预选，选举法制定之初就有规定。1979年7月1日五届全国人大二次会议通过的选举法第二十八条就有规定，无论是在由选民直接选举县乡两级人大代表时（第一款），还是在间接由县级以上地方各级人大代表选举上一级人大代表时（第二款），“……如果所提候选人名额过多，可以进行预选……”。

    1986年12月，选举法进行第二次修正删去了第二十八条“预选”内容。这一修正，主要考虑到当时一些地方集中选民比较困难，搞预选会增加选举工作的难度。之后几次选举实践和修法，又有一些地方提出选举法中关于直接选举确定正式代表候选人的程序存在模糊之处，对于如何讨论、协商，什么是较多数选民意见，都没有明确的规定，实践中容易导致“暗箱操作”，建议在直接选举中恢复规定预选这一程序。

    1995年2月，选举法第三次修正恢复了间接选举的预选程序（第三十一条第二款），但没有恢复县乡两级人大代表直接选举的预选程序。



    2004年10月，选举法进行第四次修正恢复了县乡两级人大代表直接选举的“预选”条款（第三十一条第一款），一直沿用至今（现为第三十二条第一款）。即：在由选民直接选举县乡两级人大代表时，如果所提代表候选人数超过最高法定差额比例（一倍），“……对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选，根据预选时得票多少的顺序，确定正式代表候选人名单。正式代表候选人名单及代表候选人的基本情况应当在选举日的七日以前公布。”（第一款）间接由县级以上地方各级人大代表选举上一级人大代表时，如果所提代表候选人数超过最高法定差额比例（二分之一），“……进行预选，根据预选时得票多少的顺序，按照本级人民代表大会的选举办法根据本法确定的具体差额比例，确定正式代表候选人名单，进行投票选举。”（第二款）

    溯源选举法对预选的法律规定，预选只是各级人大代表选举过程中，确定正式代表候选人的一种方式，并不是确定正式代表候选人的必经程序。至于如何预选？法律没有规定，一些地方选举实施细则也只是原则规定。诸如预选不同于正式选举，可以参照正式选举的程序适当简化等。

    预选的实践思考

    过往选举实践中，无论是由选民直接选举县乡两级人大代表，还是由县一级地方各级人大代表间接选举上一级人大代表，通过预选确定正式代表候选人的情况虽然不多，但也时有发生。综合过往一些地方的预选实践，笔者认为，组织开展预选应注意把握以下几个方面原则。

    一是非必要不预选的原则。依据选举法第三十二条之规定，直接由选民选举人大代表时，汇总后张榜公布的初步代表候选人要“交各该选区的选民小组讨论、协商，确定正式代表候选人名单”。如果所提初步代表候选人超过法定最高差额比例（一倍），首先要协商一致，即“由选举委员会交各该选区的选民小组讨论、协商，根据较多数选民的意见，确定正式代表候选人名单”；其次才考虑预选，即“对正式代表候选人不能形成较为一致意见的，进行预选”（第一款）。间接由县级以上地方各级人大代表选举上一级人大代表时，也只是在所提代表候选人超过法定最高差额比例时（二分之一），才“进行预选”（第二款）。依法可见，预选不是确定正式代表候选人的的法定必经程序，只有在对正式代表候选人不能形成较为一致意见的情况下，才有必要启动预选。



    二是程序适当简化的原则。预选毕竟不同于正式选举，可以参照选举法关于选举程序的规定，进行适当简化，但必须要保证预选的合法性和公正、公平。诸如预选可以选民小组（或代表团）为单位进行预选计票汇总，因为初步代表候选人就是依法要以选民小组为单位进行讨论、协商一致。

    三是分块限额预选的原则。依据选举法第三十条第三款之规定，“各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人的人数，每一选民或者代表参加联名推荐的代表候选人的人数，均不得超过本选区或者选举单位应选代表的名额。”这就是我们通常所说的限额推荐条款。笔者认为，选民直接选举人大代表时，若出现所提名推荐的初步代表候选人超过法定最高差额比例（一倍），必然有一块超过了应选代表名额。因此，就只要对这一块进行限额预选即可。如该选区应选代表3名，各政党、各人民团体联合或者单独推荐的代表候选人数为4名，选民十人以上联名推荐的代表候选人数3名，共7名，超过了法定最高差额一倍（6名）。这个时候，只要将政党、人民团体的4名初步代表候选人进行限额（选3名）预选即可。最后，确定6名正式代表候选人（差额一倍）进行正式选举。至于间接选举，人大会议上一次性要选至少好几十代表，少有超过法定最高限额比例的（二分之一）。纵然有，也应该限额预选。
 
 

    原文标题：汪洋 滕修福：如何组织预选确定正式人大代表候选人？
  
    原文来源：立法网微信公众号
  
    （立法网　汪洋 滕修福/文）