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崔厚元:浅析地方组织法中的“但书”条款——以地方组织法第四十二条规定为例

发布时间:2021-07-21 作者:崔厚元

    地方组织法第四十二条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”
 
 

    地方组织法第四十二条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会每届任期同本级人民代表大会每届任期相同,它行使职权到下届本级人民代表大会选出新的常务委员会为止。”
 
    从法律条文看,地方人大常委会任期终止和职权行使规定看似矛盾,其实不然,此款法律条文符合通常所说的“但书”条款。

    所谓但书,顾名思义就是转折的文句。法律但书是在一个法律条文作出一般规定之后,加上一个限制该一般规定适用的特别规定。其中的一般规定是法条主文(本文),特别规定就是但书条款(简称但书)。著名立法学专家周旺生教授对但书下了这样的定义:“现代中国法律但书,是对法律条文中主文的一般规定作出特别规定,用以规定例外、限制、附加等内容,与主文相反相成,以‘但’或‘但是’所引导的一种特殊法律规范。”

    但书在现行法律法规中运用非常广泛,宪法、法律、行政法规、地方法规以及其他法律规范性文件都使用但书。但书的使用对准确表达立法意图、法律法规执行起着重要作用。如,宪法第41条在规定公民对任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为有向国家机关提出申诉、控告或检举的权利后,接着规定“但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”刑法第13条,“ 一切……的行为,依照法律应当受刑罚处罚的,都是犯罪,但是情节显著轻微危害不大的,不认为是犯罪。”再如公司法通篇多次提到“公司章程另有规定的除外”,这些条款通称为但书条款。当然,有的法律条文紧接主文之后,也有意思上的转折或者特别规定,即使没有“但”或“但是”之类的转折连词,也仍然属于但书条款。地方组织法第四十二条规定就属于后者。

    既然人大常委会任期已经届满,为何还要做出行使职权时间顺延的但书规定呢?法律之所以如此规定,主要是考虑到实际工作需要。按照法律规定,随着新一届人民代表大会举行第一次会议的召开,上届人民代表大会及其常委会的任期同时自行终止。然而,在工作实践中,新一届人大常委会的产生时间总是要比新一届人代会的开始时间要晚几天。如果上届人大常委会由于任期届满而不能行使职权,必然会引发一些问题。因为在新一届人民代表大会举行期间,上一届人大常委会还要履行一些法定职权。如:地方组织法第十八条规定,“地方各级人民代表大会举行会议的时候,主席团、常务委员会、各专门委员会、本级人民政府,可以向本级人民代表大会提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。”地方组织法第四十条规定,“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会是本级人民代表大会的常设机关,对本级人民代表大会负责并报告工作。”

    在人大换届工作实践中,新一届人大常委会的产生总是要比新一届人代会的召开要晚几天。假如人大常委会行使职权随着任期终止也同时终止,那么在人民代表大会换届期间,上一届人大常委会就无法履行向新一届人民代表大会报告工作和提出议案等职权。新一届人大常委会与上一届人大常委会权力交接就会出现真空,这也与人大常委会是本级人民代表大会的“常设机关”规定相悖。有鉴于此,我国法律对地方人大常委会任期届满时间和行使职权终止时间做出了特殊性规定,也就是前文所述的但书条款。

    此外,地方组织法第二十二条“人民代表大会常务委员会主任、秘书长,乡、民族乡、镇的人民代表大会主席,人民政府正职领导人员,人民法院院长,人民检察院检察长的候选人数一般应多一人,进行差额选举;如果提名的候选人只有一人,也可以等额选举”;第八条、第十条、第二十七条关于人民检察院检察长的选举、罢免以及辞职的法律程序时,做出的“须报经上一级人民检察院检察长提请该级人民代表大会常务委员会批准”的规定,等等,也属于但书条款。
 

 
    原文标题:崔厚元:浅析地方组织法中的“但书”条款——以地方组织法第四十二条规定为例
         
    原文来源:立法网微信公众号
      
    (立法网 崔厚元/文)

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