滕修福：基层人大换届“代表直选若干规定”还有效吗？

发布时间：2021-08-18 作者：滕修福

    又是五年一度的基层人大换届选举年。目前，全国各地县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届直接选举代表工作正在陆续进行中。
 


    又是五年一度的基层人大换届选举年。目前，全国各地县（不设区的市、市辖区、县、自治县）乡（乡、民族乡、镇）两级人大换届直接选举代表工作正在陆续进行中。
 
    依据选举法之规定，组织开展县乡两级人大换届直接选举人大代表，这一点大家都知道。但是，有些新入行的基层人大工作者未必知道，还有《全国人民代表大会常务委员会关于县级以下人民代表大会代表直接选举的若干规定》（以下简称“代表直选若干规定”）。这一规定是1983年3月5日五届全国人大常委会第二十六次会议通过的，虽然相关规定大多已陆续写入选举法，但依然有效，且相关规定在按选区由选民直接选举人大代表中依然要遵循。下面，笔者结合选举法和人大代表直接选举之实践，按照“代表直选若干规定”的十个方面，逐一进行提醒解读。

    第一个方面。关于选举委员会的任命，该规定于2010年3月14日，十一届全国人大三次会议对选举法进行第五次修正时，已将其写入选举法（现第十条之规定）。但是，所规定的“选举委员会设立办事机构，办理选举的具体事务。”还没有被写进选举法，依然要遵循。

    第二个方面。关于选举委员会的职权，该规定在2010年选举法第五次修正时，已将其写入了选举法。选举法第五次修正特别增加单列了第十一条，明确了选举委员会七个方面职责，比“代表直选若干规定”的选举委员会职权更加具体全面，并规定“选举委员会应当及时公布选举信息”。但是，所规定的“县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会指导乡、民族乡、镇的选举委员会的工作。”还没有被写进选举法，依然要遵循。

    第三个方面。关于精神病患者行使选举权的确认，该规定早于1986年选举法第二次修正时，已将其写入了选举法（现第二十七条第二款之规定）。

    第四个方面。所规定的“因反革命案或者其他严重刑事犯罪案被羁押，正在受侦查、起诉、审判的人，经人民检察院或者人民法院决定，在被羁押期间停止行使选举权利。”其实，关于这一方面问题规定的表述已经过时了。关于反革命罪，《中华人民共和国刑法》（简称“刑法”）已于1997年修正时予以取消，并以“危害国家安全罪”取而代之。关于涉嫌严重刑事犯罪在被羁押期间停止行使选举权的问题，笔者认为，在现代法治理念下未必非要遵循不可。依据宪法第三十四条及选举法第四条之规定，只有被剥夺政治权利的18岁以上中国公民才没有选举权和被选举权，而剥夺公民的政治权利是需要人民法院依法裁定的。显然，涉嫌严重刑事犯罪在被羁押期间是没有被剥夺政治权利。犯罪嫌疑人依然具有选民资格，至于被羁押期间如何行使投票选举权，另当别论。

    第五个方面。所规定的“下列人员准予行使选举权利：（一）被判处有期徒刑、拘役、管制而没有附加剥夺政治权利的；（二）被羁押，正在受侦查、起诉、审判，人民检察院或者人民法院没有决定停止行使选举权利的；（三）正在取保候审或者被监视居住的；（四）正在被劳动教养的；（五）正在受拘留处罚的。以上所列人员参加选举，由选举委员会和执行监禁、羁押、拘留或者劳动教养的机关共同决定，可以在流动票箱投票，或者委托有选举权的亲属或者其他选民代为投票。被判处拘役、受拘留处罚或者被劳动教养的人也可以在选举日回原选区参加选举。”其实，以上有一类人员已经不存在了，即“（四）正在被劳动教养的”。2013年12月28日，全国人大常委会通过了关于废止有关劳动教养法律规定的决定，标志着已实施50多年的劳动教养制度被依法废止。宪法及选举法规定，只有被剥夺政治权利的18周岁以上中华人民共和国公民才没有选举权和被选举权。因此，以上其他四类人员没有被剥夺政治权利，当然具有选举权利。这一投票选举规定，还没有被写进选举法，依然要遵循。

    第六个方面。所规定的“县、自治县的人民政府驻地在市区内的，其所属机关、团体和企业事业组织的职工，参加县、自治县的人民代表大会代表的选举，不参加市、市辖区的人民代表大会代表的选举。”这一规定，可以遵循。笔者认为，这一问题属于选民登记的特殊情形，只要坚持选民登记不错、不漏、不重的基本要求和原则，也未必非要遵循不可。随着一轮又一轮的地方区划调整和城市化的发展，县政府驻地在其它市区的这一特殊情况将会成为历史。

    第七个方面。所规定的“驻在乡、民族乡、镇的不属于县级以下人民政府领导的企业事业组织的职工，可以只参加县级人民代表大会代表的选举，不参加乡、民族乡、镇的人民代表大会代表的选举。” 这一规定，也可以遵循。笔者认为，这一问题也属于选民登记中的特殊情形，也未必非要遵循不可。笔者认为，随着一轮又一轮政府机构改革和企事业单位改革，由上一级政府领导的企事业单位在乡镇的公职人员（职工）已经越来越少，这一情况也将成为历史。

    第八个方面。关于选区划分的大小，该规定早于1995年选举法进行第三次修正时，已将其写入了选举法（现第二十五条第二款之规定）。

    第九个方面。关于选民外出委托投票的规定，已经过时了。2010年选举法第五次修正时，选民委托投票之规定，得到进一步规范（现第四十二条之规定）。但是，所规定的“选民实际上已经迁居外地但是没有转出户口的，在取得原选区选民资格的证明后，可以在现居住地的选区参加选举。”还没有被写进选举法。目前，这一问题在选民登记中比较常见，属于流动人口选民登记的问题，依然要遵循。

    第十个方面。一是关于选民推荐代表候选人的限额。在2010年选举法进行第五次修正时，已被写进了选举法，不仅仅选民联名推荐要限额，政党、人民团体也一视同仁要限额推荐。（现第三十条第三款之规定）这里有必要溯源的，关于法定联名人数的变化。1979年、1982年选举法规定只需“三人以上附议”（原第二十六条第二款）就行，到1986年选举法进行进行第二次修正时，法定人数提高到“十人以上联名”（原第二十六条第二款之规定）。因此，1986年选举法第二次修正后，“代表直选若干规定”中的“（三人以上附议）”就与选举法相矛盾，时过境迁了。二是关于预选确定正式代表候选人名单的排序。关于在县乡两级人大代表直接选举中，通过预选方式确定正式代表候选人，选举法施行之初有，1986年选举法第二次修正时删除了预选规定，直到2004年选举法进行第四次修正时才予以了恢复，并将“代表直选若干规定”中明确的“正式代表候选人名单，经过预选确定的，按得票多少的顺序排列。”这一规定写入了选举法（现第三十二条之规定）。

    关于选民推荐代表候选人的限额和预选确定正式代表候选人名单的排序，目前选举法已有规定。但是，第三点所规定的“选民和各政党、各人民团体推荐的代表候选人都应当列入代表候选人名单，选举委员会不得调换或者增减。”还没有被写进选举法，依然要遵循。

    综合上述解读和分析，“代表直选若干规定”在现行选举法中已有规定的，以选举法为准；在中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于做好全国县乡两级人民代表大会换届选举工作的意见》（中发[2021]3号）中有明确的，以文件精神为准。“代表直选若干规定”中的相关规定还没有被写进选举法的，在县乡两级人大代表直接选举中，依然有必要遵循。笔者建议，可以考虑将“代表直选若干规定”废止，没有写进选举法的相关规定，如果有必要保留，在选举法再次修正时，予以补充进选举法相关条款中。
 


    原文标题：滕修福：基层人大换届“代表直选若干规定”还有效吗？
          
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　滕修福/文）