高伟：法律送审稿和行政法规送审稿的立法审查

发布时间：2021-09-22 作者：高伟

    宪法第八十九条赋予国务院职权时，第一项明确规定：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；第二项还规定：“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”，当然议案还包括法律案。立法法根据宪法的规定，在其第三章对行政法规的权限和制定程序作出了基本的规定。国务院还根据宪法和立法法的规定制定并修订了《行政法规制定程序条例》，对行政法规权限和制定程序进一步具体化。
 

 
    宪法第八十九条赋予国务院职权时，第一项明确规定：“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”；第二项还规定：“向全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会提出议案”，当然议案还包括法律案。立法法根据宪法的规定，在其第三章对行政法规的权限和制定程序作出了基本的规定。国务院还根据宪法和立法法的规定制定并修订了《行政法规制定程序条例》，对行政法规权限和制定程序进一步具体化。
        
    根据立法法和《行政法规制定程序条例》的规定，行政法规制定程序包括立项、起草、审查、决定和公布诸环节。《行政法规制定程序条例》第三十四条规定：拟订国务院提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议的法律草案，参照本条例的有关规定办理。所以国务院起草并提出的法律草案，除公布外，同样包括立项、起草、审查和决定诸环节。
        
    当国务院有关部门（不包括司法部）负责起草的法律草案和行政法规草案起草完毕形成法律送审稿和行政法规送审稿，还要经过审查程序，而不是直接报国务院决定。原因就是从国家全局利益出发，进一步研究审查草案的必要性和可行性，提高立法质量，保证法制统一，防止部门倾向。各部门起草时，可能从本部门的工作考虑较多，在处理局部与全局、本部门和其他部门、行政相对人的关系时，客观上受到一些局限；再加上起草者主观和客观上的原因，草案难免会有一些缺陷。（郑淑娜：《中华人民共和国立法法释义》，法律出版社2015年5月第一版，第185——186页）通过设置“审查”这一环节，可以将立法上的失误和缺陷加以避免和克服或者减到最低程度。
        
    根据立法法和《行政法规制定程序条例》的规定，法律送审稿和行政法规送审稿由国务院法制机构（原来的国务院法制办）负责审查。2018年党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》和十三届全国人大一次会议审议批准的《国务院机构改革方案》对党和国家机构进行了改革。其中一项改革内容是决定重新组建司法部。《方案》指出，全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，必须在党的领导下，遵循法治规律，创新体制机制，全面深化依法治国实践。为贯彻落实全面依法治国基本方略，加强党对法治政府建设的集中统一领导，统筹行政立法、行政执法、法律事务管理和普法宣传，推动政府工作纳入法治轨道，将司法部和国务院法制办公室的职责整合，重新组建司法部，作为国务院组成部门。
       
    司法部主要职责是，负责有关法律和行政法规草案起草，负责立法协调和备案审查、解释，综合协调行政执法，指导行政复议应诉，负责普法宣传，负责监狱、戒毒、社区矫正管理，负责律师公证和司法鉴定仲裁管理，承担国家司法协助等。
        
    不再保留国务院法制办公室。
        
    所以，法律送审稿和行政法规送审稿改由司法部进行审查。
        
    《行政法规制定程序条例》第十一条规定：行政法规由国务院组织起草。国务院年度立法工作计划确定行政法规由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作，也可以确定由国务院法制机构（即现在的司法部）起草或者组织起草。同样国务院提出的法律草案大多数由国务院有关部门起草，只有涉及到司法行政、法治建设等综合事项的法律草案由司法部起草或者组织起草。
        
    列入国务院2021年立法工作计划中的拟提请全国人大常委会审议的18件法律案中，只有国务院组织法修订草案（会同国务院办公厅）、突发事件应对法修订草案和行政复议法修订草案由司法部起草的以外，其他的都是确定由国务院一个部门或者几个部门负责具体起草工作。拟制定、修订的28件行政法规中，只有国务院关于加强农产品批发市场监督管理的规定由司法部起草的以外，其余的都是按照《行政法规制定程序条例》第十一条的规定，确定由国务院的一个部门或者几个部门具体负责起草工作。
        
    除了由司法部起草的法律草案和行政法规草案直接由国务院决定外，其他部门起草形成的法律送审稿和行政法规送审稿在提请国务院决定前一律由司法部进行审查。
 
    起草部门向国务院报送的法律送审稿、行政法规送审稿，应当由起草部门主要负责人签署。其中，涉及几个部门共同职责需要共同起草的，应当共同起草，达成一致意见后联合报送法律送审稿、行政法规送审稿。几个部门共同起草的法律送审稿、行政法规送审稿，应当由该几个部门主要负责人共同签署。
       
    起草部门将法律送审稿、行政法规送审稿报送国务院审查时，应当一并报送法律送审稿或者行政法规送审稿的说明和有关材料。法律送审稿和行政法规送审稿的说明应当对立法的必要性，主要思路，确立的主要制度，征求有关机关、组织和公民意见的情况，各方面对送审稿主要问题的不同意见及其协调处理情况，拟设定、取消或者调整行政许可、行政强制的情况等作出说明。有关材料主要包括所规范领域的实际情况和相关数据、实践中存在的主要问题、国内外的有关立法资料、调研报告、考察报告等。
        
    司法部对报送的法律送审稿或者行政法规送审稿主要审查：一是否严格贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否符合宪法和法律的规定，是否遵循立法法确定的立法原则；二是否与有关法律或者行政法规协调、衔接；三是否正确处理有关机关、组织和公民对送审稿主要问题的意见以及其他需要审查的内容。
        
    为使国务院提出的法律草案和制定的行政法规具有更好的民意基础，使提出的法律草案符合宪法规定，使制定的行政法规符合宪法和法律规定，司法部除将法律送审稿或者行政法规送审稿或者送审稿涉及的主要问题发送国务院有关部门、地方人民政府、有关组织和专家等各方面征求意见外，必要时还发送有关全国人大代表，全国人大有关专门委员会、常委会有关工作机构征求意见。
       
    按照民主立法的要求，国务院有关部门和司法部在起草和审查报送的法律草案和行政法规草案过程中，都应当将草案和起草说明向社会公布，征求意见，征求意见的时间不少于三十天，但是国务院决定不公布的除外。
         
    司法部经过审查后，认真研究各方面的意见，与起草部门协商后，对送审稿进行修改，经司法部部务会议通过后，形成法律草案或者行政法规草案和对草案的说明。由司法部部长提出提请国务院常务会议审议或者讨论或者直接由国务院审批的建议。
        
    一项行政法规的颁布，往往是一项新的管理制度或者措施的诞生；行政法规在全国范围内实施，具有普遍约束力，影响广泛；有的还规定有处罚措施，涉及行政相对人的切身利益。因此，一般说来，制定行政法规都属于国务院工作中的重大问题。（郑淑娜：同上，第188页）根据国务院组织法第四条的规定，行政法规草案都应当经国务院常务会议决定。只有对调整范围单一、各方面意见一致或者依据法律制定的配套行政法规草案，可以采取传批方式，由司法部部长直接提请国务院审批。
       
    全国人大及其常委会制定的法律，作出的决议、决定等，都是属于国家和社会中的重大事项，所以国务院组织起草的法律草案和其他议案草案，都经国务院常务会议讨论通过并由国务院总理签署后，形成法律案和其他议案，按照规定的程序依法提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议。
        
    在立法实践中，国务院提出的法律案和该法律草案的说明中绝大多数都阐述了草案经国务院常务会议通过。如交通运输部部长李小鹏受国务院委托，在十三届全国人大常委会第二十四次会议上作《关于〈中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）〉的说明》时说过这样一段话：按照党中央、国务院决策部署，交通运输部研究起草了现行法修订送审稿，上报国务院；司法部按程序多次征求了中央有关部门和单位的意见，并向社会公开征求了意见。经反复研究论证和修改完善，形成了《草案》。《草案》已经国务院第109次常务会议讨论通过。【李小鹏：《关于〈中华人民共和国海上交通安全法（修订草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2021年第4号，第719页】
       
    然最近国务院提出的一些法律案和该法律草案的说明中阐述草案经国务院同意，至于是否经国务院常务会议讨论通过，则不得而知。原司法部部长傅政华受国务院委托，向十三届全国人大常委会第十一次会议上作《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案）的说明》时中指出：制定社区矫正法已经列入全国人大常委会和国务院的立法工作计划；2013年3月，司法部将《中华人民共和国社区矫正法（草案送审稿）》报送国务院。原国务院法制办会同有关单位成立了社区矫正立法工作协调小组及审查工作专班，多次召开协调会议，组织立法专题调研，召开专家论证会，集中研究、修改，并向社会公开征求了意见。为贯彻落实党中央、国务院决策部署，司法部在此基础上起草形成了《中华人民共和国社区矫正法（草案）》（以下简称草案）。草案已经国务院同意。【傅政华：《关于〈中华人民共和国社区矫正法（草案）〉的说明》，《中华人民共和国全国人民代表大会常务委员会公报》2020年第1号，第97页】
        
    小编认为，为进一步规范法律案的决定程序，希望国务院拟订的所有法律草案都应当经国务院常务会议讨论通过。国务院常务会议讨论时，司法部或者起草部门作说明。司法部根据国务院常务会议的意见，对法律草案进行修改，形成法律草案修改稿，报请总理签署法律案，依法提请全国人民代表大会或者全国人民代表大会常务委员会审议。法律草案经国务院常务会议讨论通过的情况应当在法律案和法律草案的说明中有所体现。
        
    希望国务院适时修改《行政法规制定程序条例》，明确司法部在行政法规制定程序的各个环节的定位，并完善相关制度，提高立法质量和效率。
 


    原文标题：高伟：法律送审稿和行政法规送审稿的立法审查       
     
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　高伟/文）