叶建平：关于完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干意见和建议

发布时间：2021-10-11 作者：叶建平

    地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）于1979年7月五届全国人大第二次会议通过后，历经1982年、1986年、1995年、2004年和2015年5次修改。根据发展需要，已列入全国人大常委会2021年度立法计划，现已进入调研完善阶段。本法是一个实践性很强的基础性法律，本人不揣浅陋，利用本法修法机会，试针对本法具体内容提出一些初步的意见建议，以供有关方面参酌。
 


    地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法（以下简称地方组织法）于1979年7月五届全国人大第二次会议通过后，历经1982年、1986年、1995年、2004年和2015年5次修改。根据发展需要，已列入全国人大常委会2021年度立法计划，现已进入调研完善阶段。本法是一个实践性很强的基础性法律，本人不揣浅陋，利用本法修法机会，试针对本法具体内容提出一些初步的意见建议，以供有关方面参酌。

    一、关于行政区划机构体制名称方面存在的问题及完善的意见和建议

    本法第一条规定：省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会。该条用主体名称列举的方式全面概括了我国的地方行政区划格局，本法的其他众多法条围绕这一基本行政区划格局具体展开。

    可能存在的问题：行政区划分类、区划名称是否全面、准确、规范尚可斟酌，现实的情况是，实际情况远比法律规定复杂多样，地方四级区划规范可能都有一些可以进一步商榷之处。一是乡镇基层行政区划单位规范方面的问题。截至2019年底，全国共有38736个乡镇行政区划单位，其中有8515个街道，20975个镇，8122个乡，966个民族乡，153个苏木，1个民族苏木，1个区公所，也即是说，本条乡镇级行政区划机构体制、名称仍有可斟酌之处，除了乡、民族乡、镇之外，还有数量众多的153个苏木和数量各只有1个的民族苏木、区公所，现行机构名称张力不足而需要据实扩张或者进行必要的合理规范。二是县级基层行政区划单位规范方面的问题。截至2017年底，全国共有2851个县级行政区划单位，其中包括962个市辖区、363个县级市、1472个县（含117个自治县）、52个旗（含3个自治旗）、1个林区（神农架林区）和1个特区（六枝特区）。可见除了县市区之外，还有49个旗，3个自治旗、1个林区和1个特区，均有完整的人民代表大会和人民政府建制；三是地市级行政区划单位规范方面的问题。我国宪法第三十条的规定：“直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市。”可见，在宪法层面，我国的行政区划格局中还存在“较大的市”这一级行政区划级别，而现行的组织法中没有体现宪法的相关内容；同时，我国现实的地市一级行政区划中还有不设区的5个地级市、3个“盟”，如何体现也是立法需要考虑的问题。四是省级行政区划单位规范方面的问题，本法最早是于1979年7月1日由第五届全国人民代表大会第二次会议通过的，其后我国分别于1997年7月1日、1999年12月20日对香港、澳门恢复行使主权，设立香港、澳门特别行政区。香港、澳门特别行政区虽然有专门的宪法和基本法规范，但作为我国地方政权的组成单位，也宜有一般的规范，不然的话，冠地方之名却失地方之实，至于本法规定的其他方面的内容，则可通过适用范围的条款进行规范。此外，我国还有一个计划单列的省部级特殊区划——新疆生产建设兵团，实行党政军企高度统一的特殊管理体制，在所辖垦区内，依照法律、法规自行管理内部行政、司法事务，是国家实行计划单列的特殊社会组织，需要为之提供合理的基础性法律依据。

    修改的意见和建议：根据实际情况和发展需要，对地方行政区划类别、名称进行全面、准确的规范。以此为基础，本法其他相关内容中涉及行政区划分类及名称的修改建议同上。

    此外，建议考虑区划机构设立和名称的法定化要求，使之具有宪法依据和宪法性权威。现实中一些地方设立了“民族镇”的行政区域名称和相应的人民政府等机构，与现行宪法法律规定不符，但我们同样发现一些县行政区域设立了街道办事处，也与本法现行规定不符，我们注意到本次本法修改中已接受现实作出制度修改安排，建议研究考虑“民族乡”的发展是否需要增加规定设立“民族镇”的规范，否则的话则宜对现实中于法无据、与法不符的行为作出处置。从本人一般认识来讲，“民族乡”以不改为宜，因为如果“民族乡”改“民族镇”，则同样的情形可能还要考虑“自治区、自治州、自治县”是否对应“自治省、自治市”的问题。

    二、关于地方性法规方面存在的问题及完善的意见和建议

    本法第七条、第四十三条分别规定了省、自治区、直辖市和设区的州、市的人民代表大会及其常务委员会的制定地方性法规的一般权限性规定；第八条、第四十四条分别以全面列举的方式规定了县级以上的地方各级人民代表大会及其常务委员会行使的职权，其中都规定了“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”。

    可能存在的问题：一是将地方立法权与其他职权分条规范，造成职权割裂。本法第七条、第四十三条分别对相关地方人大及其常委会制定地方性法规的权限和程序作出了一般性规定，但在第八条、第四十四条则分别以全面列举的方式分别规定了地方各级人大及其常委会的职权（包括第九条关于乡、民族乡、镇的人民代表大会职权的规定），其列举的职权中没有地方立法权，割裂了职权的完整性，给人造成地方立法权不属于其职权的错觉。二是地方性法规的遵守和执行在本法中出现空白，无从体现。对照本法中地方各级人大及其常委会、的职权，均无相应规定，但从其“在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行”的职权分析，明显遗漏或者排除了地方性法规。问题是既然宪法、法律、行政法规需要保证遵守和执行，那么地方性法规同样也需要在适用范围内得到遵守和执行；既然上级人民代表大会及其常务委员会的决议需要保证遵守和执行，那么上级人民代表大会及其常务委员会通过的地方性法规同样应当得到遵守和执行。三是对于地方立法权和其他职权的规范方式与宪法不符。如宪法第六十七条关于全国人民代表大会常务委员会行使职权的规定，第八十九条关于国务院行使的职权的规定，都没有关于保证宪法、法律和全国人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行等相关的内容，地方组织法对此内容的规定既与宪法的规范方式不协调，规定内容又不全面，值得进一步商榷。

    修改的意见和建议：建议将上级地方人大及其常委会、人民政府制定的地方性法规、地方政府规章的遵守和执行合理纳入地方人大及其常委会和人民政府的职权范围，将本级地方人大及其常委会通过的地方性法规的遵守和执行予以合理规范。此外，关于地方政府规章的规定问题及建议基本同上（值得注意的是，与人大先规定立法再全面列举职权的规范方式不同，对人民政府采用先全面列举职权再另用一条规范地方政府规章相关事项）。

    三、关于上下级行政区划组织相互关系中可能存在的问题及完善的意见和建议。

    本法第五十九条规定：县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：（二）领导所属各工作部门和下级人民政府的工作；（三）改变或者撤销所属各工作部门的不适当的命令、指示和下级人民政府的不适当的决定、命令。

    可能存在的问题：除本法对“不设区的市”有过简单的规范外，本条第（二）（三）项尚不足以应对下级人民政府没有设立或者撤销的复杂情形，如直辖市下没有设立设区的市，不设区的地级市下没有区县，市、市辖区派出设立街道办事处的没有乡镇，浙江省温州市龙港镇改市、实行“大部制、扁平化”组织架构、不设乡镇街道等情形。其中不设乡镇出现的问题较为突出，查我国有约30部法律、29部行政法规、8个部门规章、9个中央文件规定了约118项乡镇街道行政职权，涉及行政许可、行政给付、行政强制、行政确认、行政处罚、行政裁决、监督检查以及其他事项。经初步分析，相关法律按相关主体的法律地位、职权性质、履职程序等特点和要求，作出了各种各样的规范类型。其中《土地管理法》第六十二条第四款、《城乡规划法》第六十五条、《农村土地承包法》第五十二条第一款、《动物防疫法》第十八条第二款、第五十八条第二款、《村民委员会组织法》第三条第二款、第二十条、第二十七条等具体法律规定，以绝对确定性规范规定了乡镇人民政府作为唯一主体行使对相对人重大利益具有终局决定作用的职权行为。这种情况在不设乡镇人民政府包括设立街道办事处的情形下容易产生权力真空或者造成社会误解，应当通过上级人民政府替代行使或者有效转移的办法处理。当然，最常规承担行政执法职责的是县一级人民政府及其工作部门，而现实中也有5个不设区的地级市面临上述同样的问题。从现实出发，合理规定上下级人民政府的职权是一个彻底解决此类矛盾的办法，但本条现有规定仍有不足，其中的“领导”具有对待关系，需有领导与被领导的双方主体；“有权改变或者撤销……”则指明了对待的双向关系和行使职权的具体方式；在众多法律规范实例中，经常可以看到上下两级人民政府同时作为职权主体的情形，也正是此种关系的体现，如《森林法》第九条、第二十二条的规定以及《行政处罚法》第十八条的规定等。

    修改的意见和建议：建议将本条第（二）项修改为：县级以上的地方各级人民政府领导所属各工作部门和下级人民政府的工作，在规定的所属工作部门和下级人民政府主体不存在、不能行使或有其他特殊情形时，直接行使或者指定相关部门行使所属工作部门和下级人民政府依法应当履行的职权。

    四、其他地方组织规范方面可能存在的问题

    关于乡镇人民政府职权方面的问题。本法第十二条规定：乡、民族乡、镇的人民代表大会行使下列职权：（三）根据国家计划，决定本行政区域内的经济、文化事业和公共事业的建设计划。需要注意的问题：一是依据限于“国家计划”，与宪法及有关规定不一致；二是决定内容限于“建设计划”而非事项；三是对象范围较窄，难以与县级以上人大一般性匹配。建议对本项规范再行斟酌，根据实际情况和发展需要予以修改完善。

    关于区划名称表述顺序方面的问题。本法第五条、第二十一条、第三十条、第三十七、第三十八条、第四十一条、第四十六条、第四十七条、第四十八条、第五十六条、第六十三条 、第六十五条多次出现“自治州、设区的市”并列的表述。需要考虑的问题是，“自治州、设区的市”排列顺序存在差异，有时“自治州”在前，有时“设区的市”在前。建议在符合具体事项内容要求的情况下，对区划名称顺序的表述在整体上保持一致。
 
 

    原文标题：叶建平：关于完善《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的若干意见和建议      
        
    原文来源：立法网微信公众号
           
    （立法网　叶建平/文）