叶建平：逻辑和预示：基于街道办事处制度立－废－立的观察

发布时间：2021-10-20 作者：叶建平

    1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止该条例。2019年7月3日民政部公布《民政部2019年立法工作计划》，将制定《街道办事处工作条例》列入行政法规立法计划。2019年5月30日江苏省人大常委会通过《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》，2019年11月27日、29日，北京、浙江人大常委会相继通过《北京市街道办事处条例》《浙江省街道人大工作条例》，2020年9月25日天津市人大常委会通过《天津市街道办事处条例》。街道办事处工作再次成为立法热点，这种现象值得关注和研究。
 

 
    1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过《城市街道办事处组织条例》，2009年6月27日第十一届全国人民代表大会常务委员会第九次会议决定废止该条例。2019年7月3日民政部公布《民政部2019年立法工作计划》，将制定《街道办事处工作条例》列入行政法规立法计划。2019年5月30日江苏省人大常委会通过《江苏省市辖区、不设区的市人民代表大会常务委员会街道工作委员会工作条例》，2019年11月27日、29日，北京、浙江人大常委会相继通过《北京市街道办事处条例》《浙江省街道人大工作条例》，2020年9月25日天津市人大常委会通过《天津市街道办事处条例》。街道办事处工作再次成为立法热点，这种现象值得关注和研究。

    一、立法中透视街道办事处的发展与改革

    街道制度建设之所以成为近期立法的热点，多半原因在于实践中的一些做法或多或少涉及制度依据不足或与现行制度有所偏离的问题，实践发出了制度需求的指令。街道不是新生事物，一般来说，制定法律法规主要在于巩固、保障既有成果，修改法律法规则主要着眼于引领、推动改革、发展。

    按照我国法律规定，街道办事处是市辖区人民政府或不设区的市人民政府的派出机关，受市辖区人民政府或不设区的市人民政府领导，行使市辖区或不设区的市人民政府赋予的职权。《城市街道办事处组织条例》（1954年12月31日全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过）第一条：为了加强城市的居民工作，密切政府和居民的联系，市辖区、不设区的市的人民委员会可以按照工作需要设立街道办事处，作为它的派出机关。第二条：十万人口以上的市辖区和不设区的市，应当设立街道办事处；十万人口以下五万人口以上的市辖区和不设区的市，如果工作确实需要，也可以设立街道办事处；五万人口以下的市辖区和不设区的市，一般地不设立街道办事处。街道办事处的设立，须经上一级人民委员会批准。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（1979年7月1日第五届全国人民代表大会第二次会议通过，2015年8月29日第十二届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议修改）第六十八条：省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。

    街道办事处一般居于城市主城区，属于城市化程度较高的地区，基于城市化发展需要而设立，社会化程度高，社会需求更加突出的表现集中于外的特点；街道注重集中统筹资源，统筹规划，统筹建设，统筹管理，管理层级更密，幅度更宽，社会动员力更强，社会管理更加突出地表现为集中于上的特点；街道的资源更多样、更多元、更集中、更密集，设施更加完善，尤其是土地资源以国有为主体，此外各种公共物业、设施更加普遍，社会资源更加突出的表现集中于国的特点。

    通常认为，街道办事处是基本城市化的行政区划，下辖若干社区居民委员会，或有极少数的行政村。由于经济社会的日益发展，城市化程度不断提高，人群密集规模壮大，素质快速提升，服务需求旺盛，突出地面临政府职能角色由社会管控向社会治理转变，社会治理资源由分散向整合转变，社会治理方式由传统向智能转变等一系列新的特点，为进一步适应发展需要，强化基层治理，完善社会服务，各地纷纷开展大部制、系统化、清单式、数字化的改革探索，街道办事处制度建设热潮再起，即是为引领、推动改革、发展，为共建共享提供有效制度保障的举措体现。

    二、街道办事处建置与改革中的问题

    考察宪法直至乃今现行法律，可以发现，街道与乡镇相比，没有独立主体资格，可以说乡镇相当于独立法人，具有自己的章程和股东会、董事会、监事会等机构、机制，街道则相当于分公司，附属性特征突出，没有独立的议决资格。乡镇包括下辖村，都有完整的基层民主机制，乡人大选举、村民选举都有明确的法律规定；街道包括社区，则不存在民主选举，或民主管理制度规范较为欠缺。乡镇、村有较多集体财产和成员权益，特别是与集体土地所有权相关联的内容，乡镇、村职能独立，需求自给自足的特征相对突出。

    在区、街道、社区（不少地区的社区低于街道、高于村居，有地方党委政府派驻的公职干部）的体系中，可能存在三重管理权限不完整的状况，首先是区政府的财权和管理权限部分集中于设区的市而不完整，其次是街道因属于派出机构而更不完整，再次是社区因欠缺制度依据权力更弱也更不完整。在现实社会实践中，不少地方努力推进“撤镇设街”、“镇改街道”，其目的主要是为了与发展的要求相适应，或者追求更加有效的集中管理，但也有部分仅是追求形式上更加冠冕堂皇，甚至借机抽空民主管理基础，争夺土地等集体资源，一些做法是否科学、合理有待商榷。同样的，实践中还有更加广泛、深入地撤村（居）、并村（居）建社区运动，也具有同样属性，村居制度建基于宪法第一百一十一条明文规定，轻易弃置而引入其他生硬的概念，其科学性、合理性同样有待商榷。

    实践－观念－制度，其中往往存在一些距离或者偏离。从北京等地方立法的报道中可以看出，报道着眼的“民有所呼、我有所应”的概念，但这些观念并非街道的独有特征；报道着眼的“街乡吹哨，部门报到”的概念，但这些观念因无区分截然不同的街、乡（镇）基层民主形式而不能同态而语。

    为了弥补街道基层民主虚空状态，部分地区街道探索建立议政（议事）会议制度，其组织、结构、权责五花八门，但由于没有宪法法律的制度依据而存在合法性问题以及管理效力、责任能力等相关困惑。

    与原有法律规范、传统概念不同的是，当前实践中还出现了较多“县设街道”的新情况，这种现实做法正在变得越来越突出，同样的问题还表现在一些地区将“民族乡”改为“民族镇”的情形，这些现象实际上已经遇到了合宪合法的问题。我国组织法等法律仅仅规定“市辖区、不设区的市的人民政府”“可以设立若干街道办事处”，县、自治县在当前情况下设置“街道办事处”显然欠缺合法性。我国宪法第三十条、第九十五条等条款只规定民族自治区、自治州、自治县、民族乡的相关行政区域划分及相应制度，“民族镇”可以设置的话，则同样意味着同样可以设置“自治市”、“自治省”，其合法性、合理性显然均有欠缺。

    较为现实的一个问题，撤村建社区往往涉及以牺牲基层民主管理的制度为代价，街道特别是区设街道相对于县（市）、乡镇人民政府本来就有权力双重不完整的问题，也存在自身民主管理有所欠缺的问题，改设街道特别是县级新设、增设街道也同样涉及改变原有民主（乡镇选举）运行的模式，现在一些地方探索以街道议政（议事）会议的形式来填补民主制度规范之不足，但存在合法性的根基和合理性的标准，基于公权的属性，即便省级人大制定地方性法规也仍存在权源问题。

    三、街道办事处改革中的冷思考

    热点问题也有冷思考的必要。面对上述问题，基于较为急迫的现实需求，以下几点建议或有可取可酌之处。一是深入研究，为发展需求准确把脉。二是授权试点，使改革于法有据。三是具体指导，避免发生偏差，中央层面要把握原则、方向，尤其是要避免损害基层民主的行为，及时制止各种野蛮、粗糙的做法，并在必要时行使合宪性审查的监督权并追究相关责任。四是及时总结，合理评估，总结要客观，评估要全面，不能是所有的改革都合理，所有的试点都成功，要引入第三方中立组织进行专业评价。五是抓紧立法，规范相关行为，尽快把各种无序行为纳入轨道，并为将来行为提供权威明确具体的指引。六是保障权利，特别是要切实保障人民群众的民主权利，充分保护公民、法人和非法人组织的财产权利和其他合法权益。

    从制度规范的演变看街道设置的合法性底色。从《街道办事处组织条例》分析，该条例制定于共和国建立初期，历时长久，对于街道机构制度的形成、发展具有足够的定型化作用，值得关注的是，该条例对于设置标准可以与时俱进外，条例具有相当的开放性，分别规定了“应当”、“可以”、“一般不设置”的情形，授权性也很充分，尤其值得关注的是其可以不设置的规定及其制度空间。从地方组织法的角度分析派出机构的设置可以看出几个要素规范，一是设置依据法定化，二是设置需求法定化，三是机构名称法定化。可以认为，现实情形下县设街道及其他与法背离的做法其实已经偏离制度轨道。

    从职能规范的要求看街道工作的效能化成色。结合发展要求和社会实践，需要考虑的要素首先是能不能设，其次是要不要设，再次是怎样做。从公共管理效能要求考量的指标有管理的幅度、管理的梯度（层级）、管理的方式、管理的效果。或者说，是否划定行政区划，是否成立独立政府层级，是否实行直接民主管理形式。如撤乡设镇是但最多也仅是原有管理量能的升级，并乡并镇则是管理幅度的实质扩展，撤乡镇设街道则是管理层级的裁减和管理能力的提升，也可以更进一步明确，是撤空了原有政府层级，而适当加长加强上一层级的管臂。

    从发展改革的趋势看街道职能的服务性本色。根源分析，都建基于公共管理的需求和供给、能力和效果、成本和效益。随着经济社会的发展和管理能力的提升，社会化、城市化、智能化水平越来越高，对公共管理提出了越来越高的命题。当前镇街改革中，浙江龙港撤镇改市迈出了探索的一大步，龙港市实行“扁平化、大部制、高效率、低成本”的组织架构，“市管村居、分片服务”“条块结合、职能融合”，可以说是基层改革中最大的一步，实质性缩减一个管理梯次，即实质性减少一个管理层级，全面裁剪管理枝节。从基层民主建设看，同样也是裁减了一层原有的法定的民主形式或者探索性的民主方式，可以进一步探索的是，有必要强化公众的直接参与，民意的充分表达。这种发展模式，溯源来看，《街道办事处组织条例》已有不设街道的制度发端，现在需要确立的是新型发展的观念。

    街道办事处的设置，制度规范上已经不存在一级政府及产生、监督政府的民主机制，当前的一些民主管理做法，并不具有法定化的基础和效力，包括民生实事票决等一些内容是否具有不可取代性仍然值得进一步观察、评估，尤其需要注意的是，不能损害法定的民主制度规范，更不能追求形式而增加管理成本，而首先必须明确的是街道办事处不是乡镇一级政府组织，加强街道办事处及人大工作都不是还原乡镇政府及人大的工作机制或民主形式，根本上讲考量的是市辖区、县级市的管理意愿和管理能力，而龙港市的强干弱枝模式当可提供方向性的指引。当然，随着城市化进程不断推进，一些县、自治县人民政府所在地或重要乡镇的城市化水平发展迅速，如龙港在升级为市之前，也并不是县人民政府所在地镇，这些区域实行城市化管理需求强烈，实际上也并不弱于一些市辖区、不设区的市所辖区域内的街道的发展状态，通过立法、修法赋予这些区域实行城市化管理的体制、机制，已是水到渠成，完全必要。
 


    原文标题：叶建平：逻辑和预示：基于街道办事处制度立－废－立的观察         
     
    原文来源：立法网微信公众号
             
    （立法网　叶建平/文）