王晓 滕修福：地方组织法第六次修正：进一步健全地方国家权力机关组织和工作制度

发布时间：2022-04-14 作者：王晓 滕修福

    今年3月11日，第十三届全国人大第五次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》，对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称“地方组织法”）进行了一次较大程度的修正，自3月12日起施行。本次地方组织法第六次修正，不仅充实了总则部分，适当增加了设区的市级以上地方各级人大常委会组成人员的名额（第四十七条第四款），而且还与时俱进充实了地方各级人大及其常委会的职权，补充完善了地方各级人大及其常委会会议的相关规定，进一步健全了地方各级人大及其常委会的组织和工作制度。
 


    今年3月11日，第十三届全国人大第五次会议通过了《全国人民代表大会关于修改<中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法>的决定》，对《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（简称“地方组织法”）进行了一次较大程度的修正，自3月12日起施行。本次地方组织法第六次修正，不仅充实了总则部分，适当增加了设区的市级以上地方各级人大常委会组成人员的名额（第四十七条第四款），而且还与时俱进充实了地方各级人大及其常委会的职权，补充完善了地方各级人大及其常委会会议的相关规定，进一步健全了地方各级人大及其常委会的组织和工作制度。

    （一）充实“总则”一章内容，进一步明确了地方国家权力机关和行政机关必须遵循的原则规定。

    新增第一条之规定，“为了健全地方各级人民代表大会和地方各级人民政府的组织和工作制度，保障和规范其行使职权，坚持和完善人民代表大会制度，保证人民当家作主，根据宪法，制定本法。”进一步明确了地方组织法的适用范围和立法目的。
新增第三条之规定，“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持中国共产党的领导，坚持以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，依照宪法和法律规定行使职权。”进一步明确了地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府行使职权必须坚持的指导思想，贯彻了党中央关于加强党的全面领导、加强党的政治建设的精神。

    新增第四条之规定，“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，始终同人民保持密切联系，倾听人民的意见和建议，为人民服务，对人民负责，受人民监督。”进一步明确了地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府行使职权必须坚持以人民为中心，坚持和发展全过程人民民主，贯彻了习近平总书记关于践行以人民为中心的发展思想和发展全过程人民民主的重大理念。

    新增第五条之规定，“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府遵循在中央的统一领导下、充分发挥地方的主动性积极性的原则，保证宪法、法律和行政法规在本行政区域的实施。”进一步明确了地方各级人大及其常委会和地方各级人民政府在国家法治统一中的职责，贯彻了宪法有关规定精神。

    新增第六条之规定，“地方各级人民代表大会、县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会和地方各级人民政府实行民主集中制原则。”（第一款）“地方各级人民代表大会和县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会应当充分发扬民主，集体行使职权。”（第二款）“地方各级人民政府实行首长负责制。政府工作中的重大事项应当经集体讨论决定。”（第三款）进一步明确了地方各级人大及其常委会必须集体行使职权，地方各级人民政府实行首长负责制，贯彻了民主集中制原则。

    （二）与时俱进充实地方各级人大职权，进一步凸显了新时代地方人大的职能作用。

    新增第十条第三款之规定，“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”进一步凸显了开展新时代地方协同立法的必要性。

    在“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；”这一县级以上地方各级人大应行使的职权基础上，补充和细化规定：“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算及其执行情况的报告，审查监督政府债务，监督本级人民政府对国有资产的管理；”（第十一条县级以上地方各级人大职权之二）在“审查和批准本行政区域内的财政预算和预算执行情况的报告；”这一乡镇人大应行使的职权基础上，补充规定：“审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告，监督本级预算的执行，审查和批准本级预算的调整方案，审查和批准本级决算；”（第十二条乡镇人大职权之四）进一步衔接了预算法，贯彻了中央有关文件和全国人大常委会相关决定精神，强化了对预算执行、国有资产进行监督的职能。

    将县级以上地方各级人大“讨论、决定……等工作的重大事项和项目；”中的“环境和资源保护”调整表述为“生态环境保护、自然资源”，并将“城乡建设”、“社会保障”补充作为县级以上地方各级人大应行使的“讨论、决定”权范畴（第十一条职权之三）。进一步明确了县级以上地方各级人大讨论、决定本行政区域内重大事项和项目的职权。

    在“保障少数民族的权利；” 这一地方各级人大应行使的职权基础上，补充规定：“铸牢中华民族共同体意识，促进各民族广泛交往交流交融，保障少数民族的合法权利和利益；”（第十一条职权之十四、第十二条职权之十三）进一步明确了对少数民族合法权利和利益的保护，贯彻了中央民族工作会议精神。

    将选举本级“监察委员会主任”补充写入新修正的地方组织法第十一条作为县级以上地方各级人大职权之六，进一步衔接了宪法修正案（五）和监察法，完善了县级以上地方各级人大与本级“一府一委两院”选举与负责的宪法关系。

    将“听取和审议乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团的工作报告；”（第十二条乡镇人大职权之九）作为乡镇人大行使的职权之一，进一步凸显了乡镇人大主席团的法律地位，以及在闭会期间依法履行职能的必要性。

    （三）与时俱进充实地方人大常委会职权，进一步凸显了县级以上地方各级人大常委会的职能作用。

    新增第四十九条第三款之规定，“省、自治区、直辖市以及设区的市、自治州的人民代表大会常务委员会根据区域协调发展的需要，可以开展协同立法。”在赋予省一级地方人大协同立法权的同时，对其常设机关同样赋权。

    比照对县级以上地方各级人大“讨论、决定……等工作的重大事项和项目；”（第十一条县级以上地方各级人大职权之三）的调整、补充，对县级以上地方各级人大常委会的“讨论、决定……”权范畴也相应进行了调整、补充（第五十条第一款县级以上地方各级人大常委会职权之四）。同时，新增条款规定：“常务委员会讨论前款第四项规定的本行政区域内的重大事项和项目，可以作出决定或者决议，也可以将有关意见、建议送有关地方国家机关或者单位研究办理。有关办理情况应当及时向常务委员会报告。”（第五十条第二款）进一步明确了县级以上地方各级人大常委会行使讨论、决定本行政区域内重大事项和项目的方式方法及程序规定。

    新增款项规定，“监督本行政区域内的国民经济和社会发展规划纲要、计划和预算的执行，审查和批准本级决算，监督审计查出问题整改情况，审查监督政府债务；”（第五十条第一款第六项）进一步衔接了预算法、监督法，贯彻了中央有关文件和全国人大常委会相关决定精神，强化了对计划、预算、审计，以及政府债务的监督职能。

    在“监督本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作，”的基础上，补充规定：“监督本级人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院的工作，听取和审议有关专项工作报告，组织执法检查，开展专题询问等；”（第五十条第一款县级以上地方各级人大常委会职权之七）进一步衔接了监督法，尤其是加入“监察委员会”，由监督“一府两院”到监督“一府一委两院”，进一步衔接了监察法，明确了相关决定方式和手段。同时，在第五十条相关款项分别加入监察委员会相关事项，明确了县级以上地方各级人大常委会对监察委员会主任的决定代理权（第十三项）、对监察委员会副主任、委员的撤职权（第十七项），进一步明确了地方各级人大常委会与本级监察委员会的产生与负责的宪法关系。

    新增款项规定，“监督本级人民政府对国有资产的管理，听取和审议本级人民政府关于国有资产管理情况的报告；”（第五十条第一款第八项）进一步贯彻了全国人大常委会关于加强国有资产管理情况的决定。

    新增款项规定，“听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告；”（第五十条第一款第九项）进一步衔接了环境保护法第二十七条之规定。

    新增款项规定，“听取和审议备案审查工作情况报告；”（第五十条第一款第十项）进一步衔接了监督法、立法法，强化了县级以上地方各级人大常委会的备案审查职能。

    新增款项规定，“根据监察委员会主任的提名，任免监察委员会副主任、委员；”（第五十条第一款第十五项）进一步衔接了宪法修正案五和监察法相关条款之规定。

    删除了县级以上地方各级人大常委会“决定授予地方的荣誉称号”（原第四十四条赋予县级以上地方各级人大常委会的职权之十四）的权限，以适应建立健全党和国家功勋荣誉表彰制度的要求。

    （四）补充完善相关规定，进一步规范了地方各级人大及其常委会会议制度。
关于地方各级人大会议的举行，补充和新增了以下条款规定：

    在原规定“地方各级人民代表大会会议每年至少举行一次。”的基础上，补充规定：“乡、民族乡、镇的人民代表大会会议一般每年举行两次。”（第十四条第一款）贯彻落实了中央18号文件精神。早在2015年6月22日，中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》（中发【2015】18号）就明确要求：“乡镇人民代表大会会议一般每年举行2次”。将乡镇人大“一年两会”（亦称“半年会”）入法，也是对一些地方性法规和基层人大实践的充分肯定。

    在原规定“经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”的基础上，补充规定：“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团认为必要，或者经过五分之一以上代表提议，可以临时召集本级人民代表大会会议。”（第十四条第三款）进一步明确了可以临时召集地方各级人大会议的法定前提。

    新增规定，“会议召开的日期由本级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团决定，并予以公布。”（第十四条第一款）明确了地方各级人大会议召开日期的决定主体。同时，新增条款规定，“遇有特殊情况，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会或者乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团可以决定适当提前或者推迟召开会议。提前或者推迟召开会议的日期未能在当次会议上决定的，常务委员会或者其授权的主任会议，乡、民族乡、镇的人民代表大会主席团可以另行决定，并予以公布。”（第十四条第二款）进一步明确授权主任会议在特殊情况下可以决定适当提前或者推迟召开会议，吸纳了新冠肺炎疫情防控期间地方人大召开会议的实践。

    新增条款规定，“地方各级人民代表大会会议有三分之二以上的代表出席，始得举行。”（第十四条第四款）进一步明确了召开地方各级人大会议的法定人数。
新增第十六条规定，“地方各级人民代表大会举行会议，应当合理安排会期和会议日程，提高议事质量和效率。”对地方各级人大会议的会期和日程安排提出要求，即以“提高议事质量和效率”为原则，会期不宜过短，但也没有必要太长。

    此外，与时俱进充实地方各级人大职权（第十一条、第十二条），其人大会议议程也会有所增加。诸如：

    在乡镇人大会议议程方面，要增加“听取和审议乡镇人大主席团工作报告；”（职权九）在原（上半年例会）“审查和批准本行政区域内的预算和预算执行情况的报告，”的基础上，还要（在年度第二次会议上）安排“审查和批准本级预算的调整方案，”“审查和批准本级决算；”（职权四）的议程。

    在县级以上地方各级人大会议议程方面，在原“审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们执行情况的报告；”的基础上，还要增加“审查监督政府债务，”“监督本级人民政府对国有资产的管理；”（职权二）方面的议程。

    关于县级以上地方各级人大常委会会议的举行，补充和新增了以下条款规定：
在原规定“常务委员会会议由主任召集，每两个月至少举行一次。”的基础上，补充并新增规定：“常务委员会会议由主任召集并主持，每两个月至少举行一次。遇有特殊需要时，可以临时召集常务委员会会议。主任可以委托副主任主持会议。”充分考虑了一些地方人大常委会主任由同级党委书记兼任的实际情况。

    新增条款规定，“县级以上的地方各级人民政府、监察委员会、人民法院、人民检察院的负责人，列席本级人民代表大会常务委员会会议。”（第五十一条第二款）将县级以上地方各级人大常委会召开会议的具体做法，上升为法律。

    新增条款规定，“常务委员会会议有常务委员会全体组成人员过半数出席，始得举行。”（第五十一条第二款）进一步明确了县级以上地方各级人大常委会会议的法定人数。

    此外，与时俱进充实县级以上地方各级人大常委会职权（第五十条），其法定的人大常委会会议议程也会有所增加。诸如：

    除过去按监察法之规定，依惯例在每年六月至九月的县级以上地方各级人大常委会会议上“审查和批准决算”（第十五条第二款）“听取和审议上半年以来的国民经济和社会发展计划执行情况的报告，”“听取和审议上半年以来财政预算执行情况的报告；”（第十六条）下半年有必要适时“审查和批准国民经济和社会发展计划的调整方案，”“审查和批准财政预算的调整方案；”（第十七条）“听取和审议关于上一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告；”（第十九条）之外，在年度适当月份的人大常委会会议上，还要安排“听取和审议审计查出问题整改情况的报告，”监督审计查出问题整改情况（职权六）；“听取和审议政府债务情况的报告，”审查监督政府债务（职权六）；“听取和审议本级人民政府关于国有资产管理情况的报告，”监督本级人民政府对国有资产的管理（职权八）；“听取和审议本级人民政府关于年度环境状况和环境保护目标完成情况的报告，”（职权九）强化对生态环境保护的监督；“听取和审议备案审查工作情况报告，”（职权之十）强化对规范性文件的备案审查之责。
 

 
    原文标题：王晓 滕修福：地方组织法第六次修正：进一步健全地方国家权力机关组织和工作制度     
    
    原文来源：立法网微信公众号
        
    （立法网　王晓 滕修福/文）